Avis RSS2026-04-14T08:02:22+02:00https://www.conseil-etat.fr/outils/flux-rss/avis-rss2026-04-02T00:00:00+00:00https://www.conseil-etat.fr/avis-consultatifs/derniers-avis-rendus/au-gouvernement/avis-relatif-a-un-projet-de-loi-d-urgence-pour-la-protection-et-la-souverainete-agricoles<div class="ezrichtext-field" morss_own_score="6.0" morss_score="368.0"><p><strong>1.</strong> Le Conseil d’Etat a été saisi le 11 mars 2026 d’un projet de loi</p><p><strong>2.</strong> Ce projet de loi comporte vingt-trois articles organisés en cinq titres, respectivement intitulés « Bâtir des projets de territoire pour reconquérir notre souveraineté », « Mobiliser l’Etat pour protéger les agriculteurs des concurrences déloyales », « Simplifier en urgence les normes agricoles et protéger le potentiel productif », « Renforcer la place des agriculteurs dans la chaîne économique pour renforcer leur revenu » et « Lutter contre les recours abusifs ».</p><p><strong>3.</strong> Le Conseil d’Etat estime que l’étude d’impact reçue le 20 mars 2026 et complétée le 25 mars et le 1er avril 2026 répond globalement aux exigences de l’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009, pris pour l’application du troisième alinéa de l’article 39 de la Constitution.</p><p><strong>4.</strong> Le Conseil d’Etat relève que le projet de loi a fait l’objet des consultations préalables requises, notamment celles du Conseil national d’évaluation des normes et de la Mission interministérielle de l’eau. Il déplore cependant que certaines d’entre elles soient intervenues très tardivement, ne permettant pas une analyse approfondie des avis émis.</p><p><strong>5.</strong> Au-delà de ces remarques liminaires, et outre de nombreuses améliorations de rédaction qu’il suggère au Gouvernement de reprendre, ce projet de loi appelle, de la part du Conseil d’Etat, les observations qui suivent.</p><p><em>Sur les projets d’avenir agricoles</em></p><p><strong>6.</strong> Le projet de loi comporte des dispositions visant à compléter l’article L. 611-1-1 du code rural et de la pêche maritime, et à l’adapter aux collectivités d’outre-mer, afin que les conférences de la souveraineté alimentaire, organisées en 2026 sur l’ensemble du territoire national sous l’égide de FranceAgriMer en vertu du I du même article, trouvent leur prolongement et leur mise en œuvre dans des « projets d’avenir agricoles » initiés et portés par les acteurs économiques d’un territoire (concernant une ou plusieurs régions), qui pourront les assortir d’engagements contractuels. Ces dispositions prévoient que de tels projets doivent respecter les priorités fixées par le livre préliminaire du code rural et de la pêche maritime, lesquelles comportent notamment l’adaptation au changement climatique et environnemental. Le Conseil d’Etat estime qu’en ce qu’elle impose la participation des collectivités territoriales à ce dispositif, l’inscription de ces dispositions dans la loi est justifiée au regard de l’article 72 de la Constitution. Ces dispositions n’appellent pas d’autre observation de sa part.</p><p><em>Sur la protection des agriculteurs contre les concurrences déloyales</em></p><p><strong>7.</strong> Le projet de loi entend modifier et compléter l’article L. 236-1 A du code rural et de la pêche maritime relatif à la possibilité pour les autorités nationales de suspendre ou de fixer des conditions particulières à l’importation ou à la mise sur le marché en France de denrées alimentaires ou de médicaments lorsqu’ils contiennent des résidus de substances phytopharmaceutiques ou de médicaments vétérinaires dont il est évident qu’ils sont susceptibles de constituer un risque sérieux pour la santé humaine ou animale.</p><p><strong>8.</strong> Tenant compte des observations du Conseil d’Etat, le projet de loi, dans sa rédaction issue de la dernière saisine rectificative, entend remplacer le troisième alinéa de l’actuel article L. 236-1 A en lui substituant une disposition qui s’inscrit désormais dans le strict cadre fixé par les articles 53 et 54 du règlement (CE) n° 178/2002 du Parlement européen et du Conseil du 28 janvier 2002 établissant les principes généraux et les prescriptions générales de la législation alimentaire, instituant l’autorité européenne de sécurité des aliments et fixant des procédures relatives à la sécurité des denrées alimentaires, et ne soulève aucune difficulté d’ordre constitutionnel ou conventionnel.</p><p><strong>9.</strong> Par ailleurs, la disposition prévoyant que le Gouvernement remet chaque année au Parlement un rapport indiquant pour chaque substance active phytopharmaceutique et chaque médicament vétérinaire dont l'approbation a été retirée ou dont le renouvellement a été refusé pour des motifs liés à la protection de la santé ou de l’environnement, les mesures conservatoires prises à l'égard des denrées alimentaires ou aliments pour animaux contenant des résidus de ces substances ou médicaments ou, à défaut, les raisons pour lesquelles ces mesures n'ont pas été prises, n’appelle pas non plus d’observation de la part du Conseil d’Etat.</p><p><em>Sur les obligations d’approvisionnement de restaurants collectifs</em></p><p><strong>10.</strong> Le projet de loi vise à apporter plusieurs modifications à l’article L. 230-5-1 du code rural et de la pêche maritime relatif aux obligations des personnes morales de droit public et de droit privé gestionnaires de restaurants collectifs.</p><p>Certaines de ces modifications améliorent la clarté et l’intelligibilité de cet article en supprimant les références aux échéances qui avaient été fixées par le législateur et sont désormais dépassées et en actualisant le champ des obligations incombant aux personnes morales de droit public et de droit privé. D’autres repoussent des échéances à venir, ce qui relève d’un choix d’opportunité.</p><p>Le projet de loi comporte des dispositions qui visent à ajouter à la liste des produits devant représenter au moins 50 % des achats en valeur des gestionnaires de restauration collective, les produits non transformés composés de produits agricoles bénéficiant d’un des signes ou mentions prévus à l’article L. 640-2 du code rural et de la pêche maritime ainsi que les denrées alimentaires issues de la première transformation d'un ou plusieurs produits agricoles et composées à 95 % au moins de produits répondant à cette condition. Le Conseil d’Etat observe que ces dispositions ont pour objet d’offrir davantage de choix de produits de qualité à ces gestionnaires tout en tenant compte des contraintes d’organisation de la restauration collective. Il considère ainsi que, sans se heurter à aucun obstacle d’ordre constitutionnel ou conventionnel, elles facilitent l’atteinte des objectifs poursuivis par le législateur.</p><p>Le projet de loi comporte aussi des dispositions qui ont pour objet d’imposer à tous les gestionnaires de restaurants collectifs, que leurs achats relèvent ou non du code de la commande publique, de prendre en compte les conditions de fraîcheur, le respect de la saisonnalité et le niveau de transformation des produits achetés. Le Conseil d’Etat observe que ces dispositions s’inscrivent en cohérence avec celles qui existent déjà dans le code rural et de la pêche maritime quant à la qualité de l’alimentation, notamment dans la restauration collective, et considère qu’elles répondent, comme ces dernières, à un objectif d’intérêt général suffisant pour justifier l’atteinte, limitée, qu’elles portent à la liberté d’entreprendre des opérateurs privés.</p><p>S’agissant des dispositions du projet de loi relatives à l’origine des produits, le Conseil d’Etat estime que, si elles ne contreviennent à aucune règle ni à aucun principe d’ordre constitutionnel ou conventionnel, leur formulation ne garantit pas que les gestionnaires de restauration collective augmenteront effectivement la part de leurs achats en provenance de l’Union européenne ou de l’Espace économique européen, et qu’il pourrait également être utile, pour favoriser l’atteinte de cet objectif, d’inciter les gestionnaires à agir sur la composition des menus.</p><p>Enfin, il observe que la simplification des informations que les gestionnaires de restaurants collectifs doivent fournir sur leurs achats et l’ajout de celles qui sont relatives à la part des produits en provenance de l’Union européenne ou de l’Espace économique européen ne se heurtent à aucun obstacle d’ordre constitutionnel ou conventionnel.</p><p><strong>11.</strong> Le projet de loi vise à créer un article L. 230-6 dans le code rural et de la pêche maritime qui impose aux plus gros opérateurs privés de la restauration commerciale, du commerce de détail alimentaire et du commerce de gros alimentaire de transmettre à l’autorité administrative, et de rendre publiques par tout moyen de communication, des informations sur la part en valeur que représentent les produits présentant des caractéristiques de qualité et de provenance énumérées au I de l’article L. 230-5-1 du même code, et parmi ceux-ci, ceux mentionnés par son 2°, correspondant aux produits issus de l’agriculture biologique au sens des règlements européens applicables, dans leurs achats annuels des produits alimentaires.</p><p>Le Conseil d’Etat relève que les catégories d’opérateurs concernés, précisément définies, concernent des opérateurs disposant de moyens humains et techniques suffisants pour satisfaire à cette obligation et, qu’ainsi la disposition envisagée ne porte pas d’atteinte disproportionnée à la liberté d’entreprendre.</p><p><em>Sur le développement du stockage de l’eau pour les agriculteurs</em></p><p><strong>12.</strong> Le projet de loi entend sécuriser l’accès à l’eau pour les agriculteurs. A cette fin, il prévoit d’alléger, en premier lieu, la procédure de participation du public pour les projets d’ouvrages de stockage d’eau qui ont déjà fait l’objet d’une concertation dans le cadre d’un projet dit « de territoire pour la gestion de l’eau ». Le Conseil d’Etat estime toutefois nécessaire de mieux déterminer les projets pouvant bénéficier d’une telle mesure de simplification au regard, d’une part, de l’objectif d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi et, d’autre part, de l’article 7 de la Charte de l’environnement en vertu duquel il appartient au seul législateur de préciser les conditions et limites dans lesquelles s’exerce le droit de toute personne à participer à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement. Le Conseil d’Etat propose, à cet égard, de préciser que les projets de territoires pour la gestion de l’eau sont approuvés par l’autorité administrative au terme d’une démarche concertée visant à adapter les usages de l’eau à la disponibilité de la ressource sur les bassins en tension quantitative, afin de respecter les plafonds de volumes prélevables arrêtés par le préfet coordonnateur de bassin.</p><p><strong>13.</strong> Le projet de loi entend ouvrir, en deuxième lieu, la possibilité, pour le ministre chargé de l’environnement, saisi par le préfet compétent, d’autoriser ce dernier à déroger aux règles d’un schéma d’aménagement et de gestion des eaux afin de permettre la réalisation d’un ouvrage de stockage d’eau, défini dans le cadre d’un projet de territoire pour la gestion de l’eau. Le Conseil d’Etat observe, d’une part, qu’aux termes des articles L. 212-7 à L. 212-9 du code de l’environnement, ce schéma peut déjà être révisé ou modifié par le représentant de l’Etat dans le département, de sa propre initiative, et après avis de la commission locale de l’eau, en particulier lorsqu'une opération soumise à enquête publique est contraire aux dispositions du règlement de ce schéma. Le Conseil d’Etat relève, d’autre part, qu’un tel projet d’ouvrage de stockage, s’il bénéficie d’une dérogation aux règles du schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE), devra en tout état de cause respecter le volume prélevable arrêté par le préfet coordonnateur de bassin, et être compatible avec le schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), lequel constitue le plan de gestion établi en application de la directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l’eau, dite « directive cadre sur l’eau ». Le Conseil d’Etat suggère, en conséquence, de réécrire la disposition en prévoyant, que le SAGE doit être révisé pour tenir compte des volumes prélevables arrêtés ainsi que des projets de stockage d’eau définis dans un projet de territoire pour la gestion de l’eau approuvé sur tout ou partie de son périmètre, dans un délai fixé par décret en Conseil d’Etat. A défaut de révision dans ce délai, le préfet coordonnateur de bassin, saisi par le préfet de département compétent, pourrait autoriser ce dernier, par arrêté, après avis du comité de bassin, à déroger aux règles de ce schéma afin de permettre la réalisation de ces ouvrages de stockage, sous réserve du respect des volumes prélevables et de leur compatibilité avec les dispositions du schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux.</p><p><strong>14.</strong> En troisième lieu, le projet de loi prévoit, en cas d’annulation contentieuse d’une autorisation de prélèvement délivrée à un organisme unique de gestion collective de l’irrigation, que l’autorité administrative puisse, à titre provisoire, autoriser la poursuite des prélèvements jusqu’à la délivrance d’une nouvelle autorisation. Le Conseil d’Etat suggère de préciser que l’autorité administrative, lorsqu’elle entend délivrer une telle autorisation provisoire, tient compte de la nature et de la portée de l'illégalité en cause, des considérations d'ordre économique et social ou tout autre motif d'intérêt général pouvant justifier la poursuite des prélèvements ainsi que de l'atteinte éventuellement causée par ces prélèvements aux enjeux de gestion équilibrée et durable de la ressource en eau ou à d'autres intérêts publics et privés.</p><p>Le Conseil d’Etat estime que ces dispositions, ainsi ajustées, ne se heurtent à aucun obstacle d’ordre constitutionnel ou conventionnel.</p><p><em>Sur le traitement prioritaire des captages les plus sensibles</em></p><p><strong>15.</strong> Le projet de loi vise à conforter et clarifier le rôle de l’Etat et des collectivités en faveur de la protection des captages d’eau destinée à l’alimentation humaine, conformément à la directive « cadre sur l’eau » et à la directive (UE) 2020/2184 du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2020 relative à la qualité des eaux destinées à la consommation humaine, dite directive « eau potable ». A cette fin, le projet de loi prévoit, en premier lieu, que toutes les collectivités responsables de la production de l’eau doivent contribuer à la gestion et à la préservation de la ressource, par la délimitation de l’aire d’alimentation du captage et l’élaboration d’un plan d’actions, alors que les dispositions aujourd’hui en vigueur limitent ces obligations aux seules « personnes responsables de la protection de l’eau » concernées par un point de prélèvement sensible. En fonction de la qualité de l’eau au point de prélèvement, certaines collectivités pourront être exonérées de ces obligations, selon des modalités définies par décret en Conseil d’Etat. En deuxième lieu, le projet de loi prévoit que, sur la base des propositions transmises par les collectivités, le représentant de l’Etat dans le département arrête les aires d’alimentation des captages et que, sur les zones vulnérables des aires d’alimentation des captages les plus prioritaires, ce dernier arrête un programme d’actions encadrant les installations et activités susceptibles de nuire à la qualité des eaux, dans les conditions prévues par un décret en Conseil d’Etat. S’il reconnaît que le projet de loi clarifie les responsabilités de l’Etat et des collectivités en matière de protection de la ressource, le Conseil d’Etat déplore l’émiettement persistant des compétences et la superposition des procédures visant la protection des captages d’eau destinée à la consommation humaine. Par ailleurs, le Conseil d’Etat estime que cette disposition doit être regardée comme ayant pour effet d’accroître le champ des interventions obligatoires des collectivités territoriales. Elle constitue, par suite, une extension de compétence au sens du quatrième alinéa de l’article 72-2 de la Constitution, et doit faire l’objet d’un accompagnement financier dont il appartient au législateur d’apprécier le niveau. Il propose d’ajouter une disposition en ce sens dans le projet de loi.</p><p>Il considère qu’ainsi complétées, ces dispositions ne se heurtent à aucun obstacle d’ordre constitutionnel ou conventionnel.</p><p><em>Sur la préservation des territoires agricoles</em></p><p><strong>16.</strong> Le projet de loi prévoit que les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) des plans locaux d’urbanisme définissent les conditions dans lesquelles les projets de construction et d’aménagement situés en limite d’un espace agricole intègrent une frange végétalisée, à l’interface des espaces agricoles et des espaces urbanisés, au sein de laquelle l’usage de produits phytopharmaceutiques serait interdit ou encadré. Cette mesure vise à éviter d’imposer aux agriculteurs dont les parcelles jouxtent ces nouvelles constructions et aménagements d’instituer de nouvelles « zones de non-traitement » (ZNT) prises sur les terres agricoles, pour respecter les exigences du III de l’article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime. En premier lieu, le Conseil d’Etat relève que la mesure ne s’applique que sur les territoires couverts par un plan local d’urbanisme. En deuxième lieu, il rappelle que les OAP sont opposables aux autorisations d’urbanisme selon un rapport de compatibilité, caractérisé par une marge d’appréciation qui se concilie difficilement avec le strict respect de distances d’éloignement des traitements phytosanitaires. En troisième lieu, il observe que si un document d’urbanisme peut imposer le maintien d’une frange végétalisée, il ne peut par lui-même y réglementer les traitements phytosanitaires ni interdire sa valorisation comme espace d’agrément, sauf à instituer une servitude. En dernier lieu, il considère qu’en s’abstenant de préciser, d’une part, les prescriptions applicables à cette frange végétalisée, notamment sa largeur et la limitation de ses usages, et, d’autre part, les conditions dans lesquelles une collectivité pourrait déroger à l’obligation de définir une telle OAP dans son plan local d’urbanisme, le projet de loi méconnaît l’objectif de valeur constitutionnelle d’intelligibilité et d’accessibilité de la loi et, à défaut de garanties suffisamment précises, porte une atteinte disproportionnée aux conditions d’exercice du droit de propriété. Dans ces conditions, le Conseil d’Etat estime que cette disposition ne peut être retenue. Il relève, toutefois, que, pour atteindre l’objectif poursuivi, il serait, en revanche, loisible au législateur de prévoir une servitude, sous réserve de justifier que les limitations ainsi portées au droit de propriété sont proportionnées aux buts d’intérêt général poursuivis.</p><p><strong>17.</strong> Le projet de loi vise également à instaurer, à peine de nullité, une obligation de déclaration à la société d’aménagement foncier et d’établissement rural (Safer) de tout projet de bail emphytéotique portant sur des terres à usage ou à vocation agricole. Il entend instituer, en outre, au profit de la Safer, un droit d’opposition à la conclusion d’un tel bail, après accord des commissaires du gouvernement, lorsque celui-ci est contraire à l’un des objectifs mentionnés aux 1°, 2°, 5°, 8° ou 9° de l’article L. 143-2 du code rural et de la pêche maritime en matière d’installation ou de consolidation des exploitations agricoles, de lutte contre la spéculation foncière, de protection de l’environnement ou de protection et mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains. Le Conseil d’Etat relève que le projet de loi limite l’exercice de ce droit d’opposition en énumérant les personnes à l’encontre desquelles il ne peut s’exercer en raison de leur qualité ou de leurs missions, notamment les personnes morales de droit public et les personnes chargées d’une mission de service public, et en excluant de son exercice les baux conclus en vue de la réalisation de projets d’intérêt général ou de mesures de compensation écologique. Dans ces conditions, le Conseil d’État estime que l’instauration de ce droit d’opposition ne porte pas une atteinte disproportionnée au droit de propriété ni à la liberté d’entreprendre eu égard aux buts d’intérêt général poursuivis.</p><p><em>Sur les dispositions relatives aux mesures de gestion applicables au loup</em></p><p><strong>18.</strong> Le projet de loi comporte des dispositions tendant à compléter la section du code de l’environnement consacrée aux espèces animales et végétales protégées afin de conférer au loup (<em>Canis lupus</em>) un statut autonome au sein de celle-ci, autorisant, sous certaines conditions, l’édiction de mesures de gestion de cette espèce afin de protéger les troupeaux.</p><p><strong>19.</strong> Le Conseil d’Etat observe que la protection des espèces animales et végétales repose, à l’heure actuelle, sur une série d’interdictions, énoncées à l’article L. 411-1 du code de l’environnement, auxquelles il n’est possible de déroger que pour des motifs limitativement énumérés à l’article L. 411-2 du même code. Cet article renvoie à un décret en Conseil d’Etat le soin de préciser les conditions de mise en œuvre de ce régime. Pris sur ce fondement, les articles R. 411-1 et suivants du code de l’environnement renvoient eux-mêmes à des arrêtés interministériels le soin de définir, notamment, la liste des espèces concernées et, pour chacune d’elles, la nature des interdictions mentionnées à l’article L. 411-1 qui leur sont applicables ainsi que la durée de ces interdictions, les parties du territoire et les périodes de l’année où elles peuvent s’appliquer. Ces arrêtés ont le caractère de mesures de police administrative spéciale, dont le contenu doit être adapté aux nécessités que la protection de certaines espèces impose en certains lieux, sans édicter d’interdiction générale et absolue de modifier le milieu où vivent ces différentes espèces (Conseil d’Etat statuant au contentieux, 13 juillet 2006, <em>Fédération nationale des syndicats de propriétaires forestiers sylviculteurs</em>, n° 281812), et ne doit pas porter aux autres intérêts en présence, publics et privés, une atteinte disproportionnée (Conseil d’Etat statuant au contentieux, 15 avril 2016, <em>Syndicat mixte du Piémont des Vosges et autres</em>, n° 363638).</p><p>Le Conseil d’Etat note qu’à la différence du droit de l’Union européenne, notamment de la directive n° 92/43/CEE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la flore et de la faune sauvage, dite « habitats », ces dispositions de droit interne ne distinguent pas expressément, notamment au niveau législatif, le régime applicable aux espèces animales ou végétales requérant une protection stricte (lesquelles sont identifiées à l’annexe IV de la directive) de celui applicable aux espèces qui, tout en devant faire l’objet d’une protection, peuvent néanmoins faire l’objet de mesures de gestion (lesquelles sont identifiées à l’annexe V de la directive). Cette absence de distinction, découlant d’un choix fait lors de la transposition de la directive « habitats » pour tenir compte de l’état de la législation alors en vigueur, a conduit le Conseil d’Etat statuant au contentieux à apprécier la légalité d’arrêtés dont il était saisi concernant des espèces inscrites à l’annexe V au regard des objectifs fixés par les articles 2, 11 et 14 de la directive « habitats », en jugeant qu’il résultait de ces articles que les prélèvements de spécimens d’une espèce figurant à cette annexe V devaient être compatibles avec le maintien de l’espèce dans un état de conservation favorable, compte tenu des données de surveillance de son état de conservation collectées en application de l’article 11 de la directive (Conseil d’Etat statuant au contentieux, 13 mai 2025, <em>Association One Voice et autres</em>, n° 480617 ; 7 juillet 2025, <em>Fédération départementale des chasseurs du Pas-de-Calais,</em> n° 488730).</p><p><strong>20.</strong> Le Conseil d’Etat relève que le projet de loi entend tirer les conséquences du retrait du loup de l’annexe IV et de son inscription à l’annexe V de la directive « habitats » par la directive (UE) 2025/1237 du Parlement européen et du Conseil du 17 juin 2025 modifiant la directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 en ce qui concerne le statut de protection du loup (Canis lupus) et que les mesures proposées visent à permettre aux ministres chargés de la nature et de l’agriculture de définir, par arrêté, les mesures de gestion susceptibles d’être mises en œuvre à l’encontre du loup afin de prévenir les dommages causés par ce dernier à l’élevage.</p><p><strong>21.</strong> Le Conseil d’Etat note que ces dispositions, qui répondent à l’un des motifs d’intérêt général mentionnés notamment à l’article 16 de la directive « habitats » et à l’article L. 411-2 du code de l’environnement (prévenir des dommages importants à l’élevage), subordonnent les mesures de gestion susceptibles d’être autorisées par arrêté au maintien de l’espèce dans un état de conservation favorable. Elles prévoient, sur le fondement de données scientifiques actualisées régulièrement, d’une part, la fixation d’un plafond annuel de destruction de loups et, d’autre part, la possibilité pour l’autorité administrative de suspendre localement tout ou partie des mesures en cause en cas de risque pour la conservation de l’espèce. Compte tenu de ces garanties, le Conseil d’Etat estime que ces dispositions ne heurtent ni les principes de prévention et de précaution respectivement posés aux articles 3 et 5 de la Charte de l’environnement, ni les exigences résultant du droit de l’Union européenne, notamment de la directive « habitats », telles que les interprète la Cour de justice de l’Union européenne (voir notamment l’arrêt du 29 juillet 2024, <em>Asociación para la Lobo Ibérico</em> <em>(ASCEL) c/ Administración de la Comunidad de Castilla y León,</em> C‑436/22).</p><p><strong>22.</strong> Toutefois, le Conseil d’Etat relève que la loi permet déjà, nonobstant l’absence de distinction entre les deux régimes de protection prévus par la directive « habitats », de tirer par arrêté les conséquences du retrait du loup de l’annexe IV de cette directive et de son inscription à l’annexe V. Il en déduit que les dispositions proposées, qui ne relèvent pas du niveau de la loi, ne sont pas nécessaires pour lui permettre d’atteindre l’objectif poursuivi par le projet de loi.</p><p><strong>23.</strong> Si le Conseil d’Etat souligne, ainsi qu’il a déjà eu l’occasion de le faire, l’intérêt que présenterait une mise en cohérence du droit interne avec le droit de l’Union européenne en matière de protection des espèces en opérant expressément la distinction faite par les annexes de la directive « habitats », il estime, en revanche, que l’introduction dans le code de l’environnement d’un régime législatif spécifique au seul loup, présentée comme une transposition à cette seule espèce du régime juridique applicable aux espèces de l’annexe V, ne pourrait conduire qu’à accroître davantage la discordance que présente le droit interne avec le droit de l’Union européenne en matière de protection des espèces et à instaurer des confusions quant au caractère complet de la transposition en droit interne de la directive « habitats ».</p><p>Pour l’ensemble des raisons qui viennent d’être indiquées, le Conseil d’Etat propose de ne pas retenir les dispositions, spécifiques au loup, prévues par le projet de loi, qui ne sont ni nécessaires, ni opportunes.</p><p><em>Sur les dispositions relatives au Registre national des entreprises (RNE)</em></p><p><strong>24.</strong> Le projet de loi comporte des dispositions tendant à confier à l’Institut national de la propriété industrielle (INPI), chargé par l’article L. 123-50 du code de commerce de tenir le Registre national des entreprises (RNE), la mission d’adresser aux entreprises immatriculées à ce registre des communications de nature administrative à la demande d’une autorité administrative.</p><p>Aux termes de l’article L. 123-36 du code de commerce, toutes les entreprises exerçant sur le territoire français une activité de nature commerciale, artisanale, agricole ou indépendante doivent être immatriculées au RNE dont le régime est soumis au règlement (UE) 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (« règlement général sur la protection des données »), dit RGPD, ainsi qu’à la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés.</p><p><strong>25.</strong> Le Conseil d’Etat observe que les dispositions proposées par le projet de loi ont pour effet d’ajouter une finalité nouvelle au traitement de données personnelles que constitue le RNE. Il estime, en l’espèce, que celle-ci n’est pas contraire aux exigences résultant notamment de l’article 5 du RGPD, aux termes duquel « <em>les données à caractère personnel doivent être : / […] collectées pour des finalités déterminées, explicites et légitimes, et ne pas être traitées ultérieurement d’une manière incompatible avec ces finalités</em> », sous réserve de préciser que les communications de nature administrative que les administrations pourront demander à l’INPI d’adresser aux entreprises immatriculées au RNE ne pourront porter que sur les droits et obligations applicables à ces dernières ou sur des mesures destinées à prévenir ou assurer la gestion d’une crise.</p><p>Il recommande également de faire apparaître plus clairement dans le projet de loi que le champ des dispositions en cause concerne l’ensemble des entreprises immatriculées au RNE, sans se limiter aux seuls exploitants agricoles.</p><p><strong>26.</strong> Le Conseil d’Etat observe par ailleurs que si les dispositions proposées par le projet de loi, en ajoutant une finalité nouvelle à un traitement de données, apportent à ce dernier une modification touchant à l’une de ses caractéristiques essentielles, la consultation préalable de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), prévue par le paragraphe 4 de l’article 36 du RGPD et par l’article 8 de la loi du 6 janvier 1978 précitée, pourra néanmoins être effectuée au stade du décret en Conseil d’Etat, lorsque seront connus l’ensemble des éléments permettant à la CNIL d’apprécier la conformité au RGPD du traitement ainsi modifié dans sa globalité (Conseil d’Etat, assemblée générale, avis n° 409736 du 25 septembre 2025 relatif à l’interprétation de la notion de caractéristique essentielle d’un traitement de données à caractère personnel). Il en déduit que le Gouvernement a pu, sans méconnaître les dispositions précitées, ne pas consulter la CNIL sur ces dispositions du projet de loi.</p><p><em>Sur le régime de conclusion des contrats et accords-cadres entre producteurs et premiers acheteurs de produits agricoles</em></p><p><strong>27. </strong>Le projet de loi vise à introduire à l’article L. 631-24 du code rural et de la pêche maritime des dispositions modifiant le régime de conclusion des contrats et accords-cadres passés par les producteurs agricoles, les organisations de producteurs (OP) ou les associations de ces organisations (AOP) avec les premiers acheteurs de produits agricoles (contractualisation dite « amont » par opposition à la contractualisation dite « aval » entre fournisseurs et grands distributeurs, régie par le code de commerce).</p><p><strong>28. </strong>Le projet de loi prévoit, d’une part, d’instaurer un délai maximal de quatre mois, pouvant être porté jusqu’à six mois par accord interprofessionnel étendu, pour conclure un contrat ou un accord-cadre, à compter de la réception par l’acheteur potentiel d’une proposition de contrat ou d’accord-cadre. Cette mesure, qui s’inspire du dispositif applicable « en aval », selon lequel les distributeurs et leurs fournisseurs doivent conclure la convention mentionnée au I de L. 441‑3 du code de commerce au plus tard le 1er mars de l’année pendant laquelle elle prend effet, concourt, comme ce dispositif, au rééquilibrage des relations commerciales entre producteurs et premiers acheteurs et poursuit, ce faisant, un objectif d’intérêt général, ainsi que l’a déjà jugé le Conseil constitutionnel s’agissant, plus largement, de l’équilibre des rapports entre partenaires commerciaux (décision n° 2018-749 QPC du 30 novembre 2018).</p><p><strong>29. </strong>Le projet prévoit, d’autre part, en cas de dépassement de ce délai, la saisine obligatoire du médiateur des relations commerciales agricoles (MRCA) puis, en cas d’échec de la médiation, du comité de règlement des différends commerciaux agricoles (CRDCA), régis par les articles L. 631-27 à L. 631-28-3 du code rural et de la pêche maritime. S’agissant de la saisine obligatoire du MRCA, le Conseil d’Etat estime que celle-ci ne se justifie que si les deux parties maintiennent leur volonté de nouer ou de poursuivre des relations commerciales et propose, en conséquence, de mentionner qu’en l’absence d’une telle volonté partagée, la saisine du médiateur demeure une faculté ouverte à l’une ou l’autre des parties. S’agissant de la saisine obligatoire du CRDCA, le Conseil d’Etat observe que ce comité est compétent, en vertu du I de l’article L. 631-28-3 du code rural et de la pêche maritime, pour se prononcer sur la conformité d’un projet de contrat ou d’accord-cadre aux articles L. 631-24 et L. 631-24-2 du même code, et qu’il lui incombe de préciser les conditions devant être remplies à cette fin par une décision qui s’impose aux parties et qui est susceptible de recours devant la cour d’appel de Paris (article L. 631-28-4 du code). Le comité peut également enjoindre aux parties de se conformer à sa décision et assortir son injonction d’une astreinte, afin de contraindre les parties à conclure un contrat ou un accord-cadre conforme aux articles précités (II de l’article L. 631-28-3).</p><p><strong>30.</strong> Le Conseil d’Etat estime que, dans cette dernière hypothèse, la saisine obligatoire du comité en cas d’échec de la médiation, quand bien même les deux parties auraient la volonté de nouer ou de poursuivre des relations commerciales, peut conduire à imposer à ces dernières des conditions contractuelles qu’elles ne sont pas engagées par avance à respecter, méconnaissant ainsi leur liberté contractuelle comme le principe de libre négociation des contrats et accords fixé par le règlement (UE) n° 1308/2013 du Parlement européen et du Conseil du 7 décembre 2013 portant organisation commune des marchés des produits agricoles, dit « règlement OCM ». Le Conseil d’Etat suggère, dès lors, de compléter la rédaction du projet de loi afin de préciser que, dans ce cas, les parties demeurent libres de ne conclure aucun contrat ou accord-cadre.</p><p><em>Sur les sanctions administratives applicables en cas de non-respect des règles relatives aux contrats de vente de produits agricoles</em></p><p><strong>31.</strong> Le projet de loi prévoit d’étendre l’amende administrative prévue à l’article L. 631-25 du code rural et de la pêche maritime à différents manquements en matière de conclusion de contrats ou d’accords-cadres de vente de produits agricoles.</p><p>Le projet de loi prévoit, tout d’abord, lorsqu’un producteur a donné mandat à une OP ou lorsqu’une OP a donné mandat à une AOP pour négocier la commercialisation de produits agricoles, de réprimer les agissements d’un acheteur potentiel consistant à contourner l’OP ou l’AOP en s’adressant directement au producteur. Le Conseil d’Etat relève que de telles sanctions visent à prémunir les OP et AOP contre des pratiques déloyales et, ce faisant, à préserver l’ordre public économique. Il estime toutefois que telles sanctions ne peuvent trouver à s’appliquer que lorsque l’acheteur a connaissance du mandat donné par le producteur ou l’OP et agit en toute connaissance de cause, et propose d’ajouter une mention en ce sens dans le projet de loi.</p><p>Le projet de loi prévoit également, dans le cas où le délai de quatre ou six mois pour conclure le contrat ou l’accord-cadre est dépassé, de sanctionner le fait, pour l’une des parties, de ne pas saisir le MRCA ou, en cas d’échec de la médiation, le CRDCA. Le Conseil d’Etat constate que ces dispositions ne précisent pas la partie qui doit saisir le médiateur, ni par voie de conséquence celle qui est passible de sanctions. Il observe qu’en outre elles sanctionnent le fait de ne pas saisir le CRDCA alors que le projet de loi prévoit, par ailleurs, que les parties ne doivent saisir ce comité que si elles ont toujours la volonté de conclure un contrat ou un accord. Le Conseil d’Etat considère que ce n’est pas tant l’absence de saisine de ces institutions par les parties qui constitue un manquement mais le fait, pour ces dernières, de poursuivre des négociations sans le concours de ces institutions. Il propose ainsi de modifier le projet de loi afin d’appréhender un tel comportement.</p><p>Ces dispositions n’appellent pas d’autre observation de sa part.</p><p><em>Sur la durée minimale d’adhésion aux organisations de producteurs et associations de producteurs de lait</em></p><p><strong>32.</strong> Le projet de loi prévoit d’imposer une durée minimale d’adhésion de cinq ans aux membres d’une OP ou d’une AOP dans le secteur du lait, à l’exception de celles reconnues pour la catégorie des produits laitiers, lorsque celles-ci exercent une activité de négociation collective pour leurs membres, avec ou sans transfert de propriété du lait. Le Conseil d’Etat relève qu’une telle atteinte à la liberté d’association est justifiée par la nécessité d’assurer à ces OP et AOP, auxquelles ne s’appliquent pas les dispositions du 2 de l’article 153 du règlement OCM, une certaine stabilité et de compenser ainsi une situation caractérisée par un déséquilibre, en ce qui concerne le pouvoir de négociation, entre les producteurs et les transformateurs. Il considère, en revanche, que le respect de cette liberté implique, d’une part, que soit réservée la possibilité, pour un membre, de démissionner d’une OP ou d’une AOP en cas de manquement grave de celle-ci dans l’exercice de ses missions, une telle adhésion ne se justifiant alors plus, et, d’autre part, qu’une telle obligation ne saurait s’appliquer immédiatement aux adhésions en cours mais doit laisser aux adhérents le temps nécessaire pour quitter, s’ils le souhaitent, l’OP ou l’AOP avant qu’elle ne s’applique. Il propose, en conséquence, de compléter en ce sens le projet de loi. Ces dispositions n’appellent pas d’autre observation de sa part.</p><p><em>Sur les mesures destinées à lutter contre les recours abusifs</em></p><p><strong>33.</strong> Le Conseil d’Etat relève que l’article L. 600-7 du code de l’urbanisme, pour les litiges mettant en cause les autorisations d’urbanisme, et l’article L. 181-17 du code de l’environnement, pour les autorisations environnementales, prévoient que le bénéficiaire de la décision, en cas de recours contre celle-ci, peut demander au juge administratif de condamner le requérant à lui allouer des dommages et intérêts, dans le cas où le recours est mis en œuvre dans des conditions qui traduisent un comportement abusif de la part de ce dernier. Le projet de loi entend introduire également cette possibilité pour les litiges relatifs à certaines catégories de projets dont le contentieux est par ailleurs encadré par des dispositions spéciales définies par voie réglementaire, en matière d’énergie décarbonée, d’infrastructures de transport, d’agriculture, d’industrie, d’urbanisme et d’aménagement. Le Conseil d’Etat considère que ce dispositif, qui laisse au juge le soin d’apprécier le caractère abusif du recours, l’existence d’un éventuel préjudice et le montant des dommages et intérêts à verser le cas échéant, ne se heurte à aucun obstacle d’ordre constitutionnel ou conventionnel. Toutefois, il recommande de mieux définir le champ d’application de cette disposition, en précisant la nature des actes concernés et celle des projets dont ils conditionnent la réalisation. Le Conseil d’Etat observe à cet égard que les projets agricoles qu’il est envisagé d’intégrer dans ce champ d’application sont les mêmes que ceux faisant l’objet d’autres aménagements contentieux déjà prévus aux articles L. 77‑15‑1 à L. 77-15-4 du code de justice administrative.</p><p><strong>Dispositions n’appelant pas d’observation du Conseil d’Etat</strong></p><p><strong>34. </strong>Le projet de loi comporte d’autres dispositions qui ont pour objet :</p><p>- d’habiliter, sur le fondement de l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi en vue de renforcer et d’améliorer les contrôles en matière de sécurité sanitaire des aliments, de santé et de bien-être des animaux ainsi que de santé et de protection des végétaux, en adaptant l’organisation des services et la compétence des agents habilités à conduire des inspections et contrôles, leurs pouvoirs d’enquête et de contrôle ainsi que les mesures de police administratives et les sanctions administratives et pénales ;</p><p>- de redéfinir les missions des organismes uniques de gestion collective de l’irrigation et de permettre au préfet, en cas de défaillance d’un de ces organismes, de faire procéder d’office, aux frais de cet organisme, à l’exécution des actes relevant de ses missions ;</p><p>- de prévoir que les prescriptions applicables aux projets soumis aux dispositions de l’article L. 214-3 du code de l’environnement, et affectant une zone humide, notamment celles relatives aux mesures de compensation, sont proportionnés à la fonctionnalité de la zone humide concernée ;</p><p>- d’instaurer un régime de sanctions administratives assorties d’astreintes en cas de méconnaissance de l’obligation, pour les maîtres d’ouvrage de projets susceptibles d’avoir des effets négatifs significatifs sur l’économie agricole, de réaliser une étude d’impact incluant, le cas échéant, des mesures de compensation collectives destinées à consolider l’économie agricole du territoire ;</p><p>- de préciser que les mesures de compensation écologiques, lorsqu’elles portent sur des terres agricoles, sont mises en œuvre en priorité sur des terrains incultes ou présentant un faible potentiel agronomique, dans le respect du principe de l’équivalence écologique ;</p><p>- de renforcer la capacité d’intervention des sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural (les Safer) sur les ventes en démembrement de propriété, en portant de deux à cinq ans la durée d’usufruit restant à courir en deçà de laquelle elles peuvent exercer leur droit de préemption ;</p><p>- d’habiliter, sur le fondement de l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement à prendre par ordonnance toute mesure afin d’adapter le système de prévention et de lutte sanitaire aux enjeux résultant de l’évolution et de l’aggravation, sous l’effet notamment du changement climatique, des dangers zoo-sanitaires, phytosanitaires ainsi que de ceux relatifs à la sécurité sanitaire des aliments ;</p><p>- d’habiliter le Gouvernement, sur le même fondement, à prendre par ordonnance toute mesure afin de modifier le régime juridique des activités en matière d’élevage d’animaux ;</p><p>- de compléter l’article 311-4 du code pénal pour faire du vol dans un lieu dans lequel est exercée une activité agricole au sens de l’article L. 311-1 du code rural et de la pêche maritime, ou dans lequel sont entreposés des biens affectés à cette activité, une circonstance aggravante au vol simple ;</p><p>- de préciser les conditions du recours, pour la détermination des clauses relatives au prix et à ses modalités de révision, à des indicateurs de référence ;</p><p>- de préciser les conditions de détermination des clauses dites de « tunnel de prix » pouvant figurer dans un contrat ou un accord-cadre mentionné à l’article L. 631-24 du code rural et de la pêche maritime, et de permettre une expérimentation d’utilisation obligatoire d’un modèle de rédaction d’une telle clause ;</p><p>- d’augmenter les intérêts servis aux parts sociales d’épargne attribuées aux associés coopérateurs des coopératives agricoles et de simplifier les conditions de leur attribution.</p><p>Ces dispositions n’appellent pas d’observations particulières de la part du Conseil d’Etat, sous réserve d’améliorations de rédaction et de coordinations qu’il suggère au Gouvernement.</p><p>Cet avis a été délibéré et adopté par l’Assemblée générale du Conseil d’Etat dans sa séance du 2 avril 2026.</p> </div> 2026-04-02T00:00:00+00:00https://www.conseil-etat.fr/avis-consultatifs/derniers-avis-rendus/au-gouvernement/avis-sur-un-projet-de-loi-portant-habilitation-a-prendre-par-ordonnances-les-mesures-permettant-la-mise-en-aeuvre-du-pacte-europeen-sur-la-migrati<div class="ezrichtext-field" morss_own_score="6.0" morss_score="99.0"><p><strong>Article unique</strong></p><p>I. – Dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est habilité à prendre par ordonnance, dans un délai de trois mois à compter de la publication de la présente loi, les mesures relevant du domaine de la loi et modifiant le code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile et, le cas échéant, d’autres codes ou lois, pour :</p><p>1° Transposer la directive (UE) 2024/1346 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 établissant des normes pour l’accueil des personnes demandant une protection internationale ;</p><p>2° Prendre les adaptations rendues nécessaires par l’entrée en application des règlements suivants :</p><p><em>a) </em>Règlement (UE) 2024/1347 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 concernant les normes relatives aux conditions que doivent remplir les ressortissants des pays tiers ou les apatrides pour pouvoir bénéficier d’une protection internationale, à un statut uniforme pour les réfugiés ou les personnes pouvant bénéficier de la protection subsidiaire et au contenu de cette protection, modifiant la directive 2003/109/CE du Conseil et abrogeant la directive 2011/95/UE du Parlement européen et du Conseil ;</p><p><em>b) </em>Règlement (UE) 2024/1348 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 instituant une procédure commune en matière de protection internationale dans l’Union et abrogeant la directive 2013/32/UE ;</p><p><em>c) </em>Règlement (UE) 2024/1349 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 instituant une procédure de retour à la frontière et modifiant le règlement (UE) 2021/1148 ;</p><p><em>d)</em> Règlement (UE) 2024/1350 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 établissant un cadre de l’Union pour la réinstallation et l’admission humanitaire et modifiant le règlement (UE) 2021/1147 ;</p><p><em>e) </em>Règlement (UE) 2024/1351 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 relatif à la gestion de l’asile et de la migration, modifiant les règlements (UE) 2021/1147 et (UE) 2021/1060 et abrogeant le règlement (UE) n° 604/2013 ;</p><p><em>f)</em> Règlement (UE) 2024/1352 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 modifiant les règlements (UE) 2019/816 et (UE) 2019/818 aux fins de l’introduction du filtrage des ressortissants de pays tiers aux frontières extérieures ;</p><p><em>g) </em>Règlement (UE) 2024/1356 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 établissant le filtrage des ressortissants de pays tiers aux frontières extérieures et modifiant les règlements (CE) n° 767/2008, (UE) 2017/2226, (UE) 2018/1240 et (UE) 2019/817 ;</p><p><em>h) </em>Règlement (UE) 2024/1358 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 relatif à la création d’« Eurodac » pour la comparaison des données biométriques aux fins de l’application efficace des règlements (UE) 2024/1351 et (UE) 2024/1350 du Parlement européen et du Conseil et de la directive 2001/55/CE du Conseil et aux fins de l’identification des ressortissants de pays tiers et apatrides en séjour irrégulier, et relatif aux demandes de comparaison avec les données d’Eurodac présentées par les autorités répressives des Etats membres et par Europol à des fins répressives, modifiant les règlements (UE) 2018/1240 et (UE) 2019/818 du Parlement européen et du Conseil et abrogeant le règlement (UE) n° 603/2013 du Parlement européen et du Conseil ;</p><p><em>i</em>) Règlement (UE) 2024/1359 du Parlement européen et du Conseil du 14 mai 2024 visant à faire face aux situations de crise et aux cas de force majeure dans le domaine de la migration et de l’asile, et modifiant le règlement (UE) 2021/1147.</p><p>Un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de deux mois à compter de la publication de l’ordonnance.</p><p>II. ‒ Dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est habilité à prendre par voie d’ordonnance, dans un délai de six mois à compter de la publication de la présente loi, les mesures, de la compétence de l’État et relevant du domaine de la loi, destinées à l’adaptation et à l’extension dans les collectivités qui relèvent des articles 73 et 74 de la Constitution, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises, des articles du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile et, le cas échéant, d’autres codes ou lois, dans leur rédaction issue des dispositions résultant de l’ordonnance prévue au I.</p><p>Un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de deux mois à compter de la publication de l’ordonnance.</p><p>III. – Dans les conditions prévues à l’article 38 de la Constitution, le Gouvernement est habilité à prendre par ordonnance, dans un délai de neuf mois à compter de la publication de la présente loi, toute mesure de coordination et de mise en cohérence relevant du domaine de la loi rendue nécessaire par les dispositions résultant des ordonnances prévues aux I et II, afin d’harmoniser l’état du droit, d’assurer la cohérence des textes et le respect de la hiérarchie des normes, d’abroger les dispositions devenues sans objet et de remédier aux éventuelles erreurs.</p><p>Un projet de loi de ratification est déposé devant le Parlement dans un délai de deux mois à compter de la publication de l’ordonnance.</p><p><em>Ce projet de loi a été délibéré par l’assemblée générale du Conseil d’Etat dans sa séance du jeudi 2 avril 2026.</em></p></div> 2026-03-26T00:00:00+00:00https://www.conseil-etat.fr/avis-consultatifs/derniers-avis-rendus/a-l-assemblee-nationale-et-au-senat/avis-sur-une-proposition-de-loi-visant-a-attenuer-une-surtransposition-relative-a-l-utilisation-de-produits-phytopharmaceutiques-afin-d-eviter-la-d<div class="ezrichtext-field" morss_own_score="6.0" morss_score="451.5"><p>1.    Saisi le 4 février 2026 par le président du Sénat sur le fondement du dernier alinéa de l’article 39 de la Constitution et de l’article 4 <em>bis</em> de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, de la proposition de loi, déposée le 30 janvier 2026 par MM. Laurent Duplomb, Franck Menonville, Vincent Louault, Bernard Buis et Henri Cabanel, visant à atténuer une surtransposition relative à l'utilisation de produits phytopharmaceutiques afin d'éviter la disparition de certaines filières agricoles, le Conseil d’Etat, après en avoir examiné le contenu, formule les observations et suggestions qui suivent.</p><p>2.    La proposition de loi comporte trois articles qui visent à insérer respectivement un II <em>ter, </em>un II <em>quater </em>et un II <em>quinquies </em>au sein de l’article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime. Ils ont pour objet de permettre au pouvoir règlementaire d’accorder, par décret, des dérogations à l’interdiction d’usage des produits phytopharmaceutiques contenant une ou des substances actives de la famille des néonicotinoïdes ou présentant des modes d’action identiques à ceux de ces substances. Ces différents décrets permettraient de lever temporairement l’interdiction des substances sans toutefois autoriser directement l’usage des produits qui les contiennent, lequel ne peut être admis qu’après délivrance d’une autorisation de mise sur le marché ou d’une autorisation accordée dans les conditions définies à l’article 53 du règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil.</p><p>       L’article 1er prévoit qu’un décret peut, à titre exceptionnel, pour faire face à une menace grave compromettant la production de betteraves sucrières et après avis public du conseil de surveillance mentionné au II <em>bis </em>de l’article L. 253-8, permettre de déroger à l’interdiction d’enrobage de semences par des produits composés de flupyradifurone pour une durée de trois ans non renouvelable, lorsque les solutions alternatives mentionnées à l’article L. 253-1 A sont inexistantes ou manifestement insuffisantes et qu’il existe un plan de recherche sur les alternatives à l’utilisation de ces produits. Le décret doit par ailleurs encadrer le semis, la plantation et la replantation de végétaux attractifs d’insectes pollinisateurs après l’emploi de produits contenant cette substance. L’avis public doit être actualisé annuellement et le décret doit être abrogé si l’une des conditions n'est plus remplie.</p><p>       L’article 2 dispose qu’un décret peut, à titre exceptionnel, pour faire face à une situation d’impasse technique avérée consécutive à une indisponibilité nouvelle d’un produit phytopharmaceutique menaçant gravement la production de betteraves sucrières et après avis public du conseil de surveillance, permettre de déroger à l’interdiction d’utilisation de produits phytopharmaceutiques composés d’acétamipride et de flupyradifurone pour une durée d’un an non renouvelable. Plusieurs conditions devraient être réunies pour qu’un tel décret puisse être pris : les solutions alternatives doivent être inexistantes ou manifestement insuffisantes, il doit exister un plan de recherche sur les alternatives à l’utilisation de ces produits, l’usage de ces produits doit respecter l’emploi des meilleures techniques disponibles en matière de réduction ou de suppression de la dérive des substances hors de la zone traitée lors de la pulvérisation et un avis public relatif aux meilleures conditions d’usage possible du produit doit être sollicité auprès de l’Agence nationale de sécurité sanitaire de l’alimentation, de l’environnement et du travail (ANSES). Le décret doit également encadrer le semis, la plantation et la replantation de végétaux attractifs d’insectes pollinisateurs après l’emploi de produits contenant ces substances.</p><p>       Enfin, l’article 3 prévoit qu’un décret peut, à titre exceptionnel, pour faire face à une menace grave compromettant la production de cerises, de pommes et de noisettes et après avis public du conseil de surveillance, permettre de déroger à l’interdiction de l’utilisation des produits phytopharmaceutiques contenant de l’acétamipride et du flupyradifurone pour une durée de trois ans non renouvelable. Ce décret pourrait être pris à condition que les solutions alternatives soient inexistantes ou manifestement insuffisantes, qu’il existe un plan de recherche sur ces alternatives et que l’usage de ces produits respecte l’emploi des meilleures techniques disponibles en matière de réduction ou de suppression de la dérive. L’avis public devrait être actualisé annuellement et le décret devrait être abrogé si l’une des conditions n'était plus remplie.</p><p><em>Sur le contexte et le cadre juridique de la proposition de loi</em></p><p><strong>3.      </strong>Le Conseil d’Etat relève que la législation relative aux produits phytosanitaires s’inscrit dans un cadre européen principalement défini par le règlement (CE) n° 1107/2009 du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 concernant la mise sur le marché des produits phytopharmaceutiques et abrogeant les directives 79/117/CEE et 91/414/CEE du Conseil. Ce règlement vise à assurer un niveau élevé de protection de la santé humaine et de l’environnement et à améliorer le fonctionnement du marché intérieur par l’harmonisation des règles concernant la mise sur le marché de produits phytopharmaceutiques, tout en améliorant la production agricole. D’après son article 1er, ses dispositions « <em>se fondent sur le principe de précaution afin d’éviter que des substances actives ou des produits mis sur le marché ne portent atteinte à la santé humaine et animale ou à l’environnement</em> ».</p><p>            Ce règlement organise une procédure distinguant l’autorisation d’une substance, qui relève de l’Autorité européenne de sécurité des aliments (EFSA) sur la base d’un rapport produit par l’Etat membre ayant reçu la demande d’autorisation, et l’autorisation des produits utilisant cette substance, qui appartient aux autorités nationales. Afin d’autoriser une substance, l’EFSA conduit une évaluation du risque attaché à cette substance et la confronte aux critères d’approbation définis par le règlement, lesquels doivent permettre d’exclure les substances ayant des effets néfastes avérés ou probables sur la santé humaine ou des effets défavorables sur l’environnement, notamment en raison de leur persistance, de leur effet de perturbation endocrinienne sur les organismes non ciblés ou de leur incidence sur les populations apicoles. L’EFSA présente ses conclusions à la Commission européenne, à laquelle il revient de rejeter ou d’approuver la substance pour une durée limitée, le cas échéant en faisant état de points d’attention à destination des Etats‑membres. Les autorisations des substances peuvent être renouvelées à la demande de leurs exploitants.</p><p>            Lorsqu’une substance a été inscrite sur la liste des substances autorisées, les produits phytosanitaires qui l’utilisent doivent faire l’objet d’une autorisation dans chaque Etat membre selon les critères définis à l’article 29 du règlement. La composition précise du produit est alors examinée, comprenant sa substance active principale ainsi que ses substances annexes (phytoprotecteurs, synergistes, coformulants) contribuant à l’efficacité du produit mais susceptibles de présenter des effets toxiques distincts ou cumulatifs. Les autorisations de mise sur le marché, délivrées en France par le directeur général de l’ANSES, doivent indiquer les usages autorisés pour chaque produit et les conditions d’emploi à respecter. Ces autorisations des produits sont délivrées pour une durée limitée, correspondant à la durée d’approbation de la substance au niveau européen. L’article 53 du règlement permet en outre aux Etats membres d’accorder des autorisations temporaires à des produits qui n’ont pas fait l’objet d’une autorisation de mise sur le marché, pour une durée limitée et à la condition qu’une telle mesure s’impose en raison d’un danger qui ne peut être maîtrisé par d’autres moyens raisonnables. En France, ces autorisations temporaires, dites « autorisations 120 jours », sont délivrées par le ministre chargé de l’agriculture qui peut, au préalable, solliciter l’avis de l’ANSES. La Commission européenne peut intervenir pour modifier ou retirer les autorisations temporaires ainsi délivrées. Les autorisations temporaires ne peuvent toutefois pas conduire à autoriser des produits contenant des substances ayant fait l’objet d’une interdiction expresse par un règlement européen (voir CJUE, 19 janvier 2023, <em>Pesticide Action Network Europe ASBL et autre c. Etat belge</em>, C-162/21).</p><p>            L’article 69 du règlement cité précédemment permet en outre à la Commission européenne d’adopter des mesures d’urgence visant à restreindre ou interdire l’utilisation ou la vente d’une substance ou d’un produit, lorsqu’il apparaît clairement qu’une substance ou un produit phytopharmaceutique autorisé en application du règlement est susceptible de constituer un risque grave pour la santé humaine ou animale ou l’environnement et que ce risque ne peut être maîtrisé de façon satisfaisante au moyen des mesures prises par les Etats membres concernés. En application de l’article 71, les Etats membres peuvent informer la Commission de la nécessité de prendre des mesures d’urgence et peuvent, en cas d’absence d’adoption de telles dispositions, arrêter des mesures conservatoires provisoires. La Commission peut modifier ou abroger les mesures conservatoires provisoires prises au niveau national, lesquelles peuvent, dans le cas contraire, demeurer en vigueur jusqu’à l’adoption de dispositions communautaires.</p><p><em>En ce qui concerne les substances de la famille des néonicotinoïdes et leur statut réglementaire</em></p><p><strong>4.      </strong>Le Conseil d’Etat note que la proposition de loi porte sur une substance de la famille des néonicotinoïdes (l’acétamipride) et sur une substance n’appartenant pas à cette famille mais présentant un mode d’action semblable (le flupyradifurone). En se fondant, comme le lui imposent les principes constitutionnels applicables et le règlement du 21 octobre 2009 précité, sur l’état actuel des connaissances scientifiques tel qu’il résulte notamment des rapports de l’EFSA et de l’ANSES ainsi que des études dont il a eu connaissance, le Conseil d’Etat formule les observations suivantes.</p><p>            Il note tout d’abord que la famille des néonicotinoïdes rassemble plusieurs substances aux propriétés insecticides mises sur le marché à partir des années 1990 qui agissent sur le système nerveux central des espèces touchées. Elles peuvent être employées sous diverses formes (semences traitées, granulés, pulvérisation) et présentent plusieurs caractéristiques leur conférant une forte efficacité : les substances néonicotinoïdes présentent un niveau de toxicité élevé, elles ont une action systémique, le principe actif se diffusant dans toute la plante pour assurer sa protection contre les ravageurs, et de longue durée grâce à la persistance des substances.</p><p>            Le Conseil d’Etat observe ensuite que la persistance et l’accumulation de ces substances dans l’environnement sur des durées longues, pouvant atteindre plusieurs années, a été démontrée, induisant une exposition chronique de nombreuses espèces non ciblées par les traitements s’ajoutant aux expositions directes résultant de l’application de ces produits, y compris dans les milieux aquatiques et hors des zones d’utilisation des insecticides. De multiples études scientifiques ont ainsi mis en évidence des effets directs défavorables et significatifs sur de nombreuses espèces non ciblées par les traitements, telles que les pollinisateurs ou les oiseaux présents dans les milieux agricoles, l’intensité des dommages étant toutefois dépendante du contexte agroenvironnemental, des espèces précisément étudiées et des conditions météorologiques. Des effets sublétaux variés sont identifiés sur plusieurs ensembles d’espèces : perturbations de comportement, de physiologie et de reproduction, renforcement de la vulnérabilité à certaines pathologies ou aux parasites, avec un risque d’effet aggravé en cas de synergie avec d’autres produits phytosanitaires. L’émergence de résistances chez certains insectes en cas d’usage intensif répété sur les mêmes surfaces a été relevée, comme l’affaiblissement de la pollinisation des cultures voisines. La fin de l’usage de ces substances en France a permis de constater un début de reconstitution des populations d’oiseaux affectées.</p><p>            Le Conseil d’Etat rappelle que l’accumulation des données sur les incidences défavorables de ces substances a conduit la Commission européenne, sur recommandations de l’EFSA, à restreindre progressivement l’usage des néonicotinoïdes. En 2013, l’utilisation de la clothianidine, du thiaméthoxame et de l’imidaclopride a ainsi fait l’objet de premières interdictions d’utilisation pour un certain nombre de cultures attractives pour les pollinisateurs, avant une interdiction générale de leur usage en extérieur en 2018. La Commission européenne a par ailleurs refusé de renouveler l’approbation du thiaclopride en raison de son incidence sur les eaux souterraines et la santé humaine.</p><p>            Le Conseil d’Etat constate que l’acétamipride constitue à ce jour la seule substance de la famille des néonicotinoïdes qui demeure approuvée au niveau européen. S’y ajoutent deux autres substances présentant un mode d’action similaire, le flupyradifurone et le sulfoxaflor, ce dernier faisant toutefois désormais également l’objet d’une interdiction d’utilisation en extérieur en raison de ses effets sur les pollinisateurs. La plupart des substances néonicotinoïdes ont ainsi fait l’objet d’une attention croissante des scientifiques, conduisant à une mise en évidence progressive de leurs effets défavorables aboutissant quelques années plus tard à des restrictions d’usage, puis à la fin de leur approbation, compensée par les substances qui restent ou apparaissent sur le marché dans l’intervalle.</p><p><strong>5.      </strong>Le Conseil d’Etat observe que la loi est intervenue pour prévenir les risques et les dommages liés à l’usage des substances néonicotinoïdes, sur le fondement de l’article 71 du règlement n° 1107/2009 cité précédemment, en prévoyant leur interdiction complète à compter du 1er septembre 2018 au II de l’article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime (loi n° 2016-1087 du 8 août 2016 pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages). Il rappelle que le Conseil Constitutionnel a rejeté le recours présenté contre cette interdiction (Conseil constitutionnel, décision n° 2016-737 DC du 4 août 2016, points 33 à 40), complétée en 2018 par l’interdiction des substances au mode d’action identique (loi n° 2018-938 du 30 octobre 2018 pour l'équilibre des relations commerciales dans le secteur agricole et alimentaire et une alimentation saine, durable et accessible à tous). L’article D. 253-46-1 du code rural et de la pêche maritime, modifié en dernier lieu par le décret n° 2020-1601 du 16 décembre 2020, définit désormais l’interdiction comme visant l’acétamipride, le flupyradifurone et le sulfoxaflor, les autres substances étant désormais interdites en extérieur par le droit de l’Union européenne lui-même comme évoqué au point précédent. Le Conseil d’Etat statuant au contentieux a rejeté le recours dirigé contre le décret n° 2020-1601 du 16 décembre 2020 (15 novembre 2022, <em>UIPP et autre</em>, nos 449776, 449786).</p><p>            Le Conseil d’Etat note également qu’après l’entrée en vigueur de l’interdiction en 2016, un pouvoir de dérogation a été confié par le législateur au pouvoir réglementaire afin de faire face aux situations d’impasse technique dans l’attente de l’émergence d’alternatives, d’abord jusqu’au 1er juillet 2020, puis jusqu’au 1er juillet 2023, uniquement pour les semences traitées. Deux dérogations ont été délivrées par des arrêtés interministériels du 5 février 2021 et du 31 janvier 2022 permettant l’usage de semences de betteraves sucrières traitées avec des produits composés d’imidaclopride et de thiamétoxame, mais elles ont fait l’objet d’une annulation par le Conseil d’Etat statuant au contentieux en raison de leur méconnaissance du droit de l’Union européenne, ces deux substances ayant fait l’objet d’une interdiction expresse de leur usage en extérieur au niveau communautaire (3 mai 2023, <em>Association Agir pour l’environnement et autres</em>, nos 450155, 450287, 450932, 450933, 451271, 451272, 451380, 461199 ; voir également CJUE, 19 janvier 2023, <em>Pesticide Action Network Europe ASBL et autre c. Etat belge</em>, C-162/21).</p><p>            Le Conseil d’Etat constate que la proposition de loi s’inscrit dans le prolongement des précédentes dérogations ouvertes par le législateur dont elle reproduit la logique, consistant à permettre un assouplissement temporaire de l’interdiction dans l’attente de l’émergence de solutions alternatives pour diverses filières aujourd’hui encore en situation d’impasse technique. Elle précise à cet effet les dispositions de la loi n° 2025-794 du 11 août 2025 visant à lever les contraintes à l'exercice du métier d'agriculteur déclarées contraires à la Constitution par le Conseil constitutionnel (décision n° 2025-891 DC du 7 août 2025), lesquelles créaient un pouvoir général de dérogation pour le pouvoir réglementaire conditionné à l’existence d’une menace grave compromettant la production agricole.</p><p><em>En ce qui concerne les effets spécifiques des substances visées par la proposition de loi</em></p><p><strong>6.      </strong>Le Conseil d’Etat rappelle que la proposition de loi concerne deux substances : l’acétamipride, appartenant à la famille des néonicotinoïdes, et le flupyradifurone, un insecticide de la famille des buténolides présentant un mode d’action neurotoxique similaire à celui des néonicotinoïdes. Le Conseil d’Etat note que l’acétamipride est approuvée au niveau européen depuis 2004 et jusqu’en 2033. S’agissant du flupyradifurone, le Conseil d’Etat relève que cette substance a été approuvée pour la première fois en 2014 au niveau européen et qu’elle l’est jusqu’en 2029. L’utilisation de ces substances est autorisée dans la plupart des Etats membres pour certaines cultures, ces autorisations étant toutefois parfois assorties de restrictions sur les usages et les modes d’application.</p><p>            Le Conseil d’Etat statuant au contentieux a relevé que ces deux substances présentaient des risques pour l’environnement et la santé humaine justifiant des recherches complémentaires (5 juin 2025, <em>Syndicat professionnel Phyteis</em>, n°488338). Au-delà des éléments relatifs à la famille des néonicotinoïdes exposés au point 4, le Conseil d’Etat formule, au regard des connaissances disponibles auxquelles il a pu avoir accès à la date du présent avis, les observations suivantes sur les incidences propres à ces deux substances.</p><p><em>S’agissant des effets de l’acétamipride sur l’environnement et la santé humaine</em></p><p>            Le Conseil d’Etat observe que l’acétamipride a une incidence environnementale avérée, bien que réputée moins grave à certains égards que celle des autres néonicotinoïdes. L’Agence européenne des produits chimiques classe cette substance comme très toxique pour la vie aquatique. Le Conseil d’Etat note que cette substance n’est pas considérée comme persistante dans l’environnement par l’EFSA, à l’exception de l’un de ses métabolites, et qu’elle peut intégrer le cycle de l’eau[1]. Si, après avoir relevé de multiples lacunes dans les données persistant jusqu’à ce jour, l’EFSA a dans un premier temps retenu un risque faible pour les pollinisateurs, elle a ensuite nuancé sa position en retenant la possibilité d’une plus grande sensibilité à l’acétamipride de certaines espèces d’abeilles, en comparaison de celle relevée antérieurement pour l’abeille domestique[2]. Différentes études ont documenté des effets sublétaux pour diverses espèces de pollinisateurs, affectant notamment leur développement, leur comportement et leur espérance de vie, y compris dans le cadre d’expériences conduites en milieu ouvert, même si cet effet pourrait être plus limité que certains insecticides de la famille des pyréthrinoïdes. Des incidences potentielles sur d’autres espèces d’arthropodes et d’oiseaux sont également envisagées[3].</p><p>            S’agissant des risques pour la santé humaine identifiés à ce jour, le Conseil d’Etat constate que l’acétamipride est suspectée d’être reprotoxique mais n’est pas reconnue comme génotoxique ou cancérogène. L’exposition à cette substance, et sa capacité à franchir les barrières corporelles sont cependant avérées, sa présence ayant été décelée dans le liquide céphalo-rachidien, le plasma et l’urine d’enfants. En raison de préoccupations persistantes concernant, d’une part, les effets de perturbation endocrinienne de cette substance, non exclus par l’EFSA à ce stade bien que jugés d’une probabilité faible, et d’autre part, ses incidences sur le développement du système nerveux[4], la Commission européenne a significativement abaissé les valeurs de référence admises dans les produits proposés à la consommation et a initié un réexamen anticipé de l’approbation de la substance sur le fondement de l’article 21 du règlement (CE) n° 1107/2009. Malgré le relèvement ponctuel ultérieur de certaines limites maximales de résidus (miel), ces nouvelles normes de référence prudentielles ont entraîné la disparition de certains usages d’acétamipride qui ne permettaient pas d’assurer le respect des limites maximales de résidus dans certains produits de consommation.</p><p><em>S’agissant des effets du flupyradifurone sur l’environnement et la santé humaine</em></p><p>            En ce qui concerne le flupyradifurone, le Conseil d’Etat relève que cette substance est considérée comme persistante dans l’environnement, où elle reste présente pendant plusieurs années et se dégrade notamment en acide difluoroacétique (DFA), un composé chimique appartenant à la famille des substances perfluoroalkylées (PFAS) qui ne se dégradent que très lentement dans le milieu naturel et peut être significativement réabsorbé par les cultures des années suivantes d’après l’EFSA[5]. L’évaluation des incidences environnementales de cette substance a conduit à l’identification d’une préoccupation majeure s’agissant du risque d’infiltration dans les eaux souterraines[6] et au classement de cette substance comme très toxique pour la vie aquatique avec des effets de long-terme par l’Agence européenne des produits chimiques. S’agissant des pollinisateurs, après avoir initialement conclu à un risque faible sur les abeilles domestiques et les autres arthropodes, l’EFSA a relevé en 2022 la possibilité d’un risque plus élevé pour l’abeille domestique et une sensibilité disproportionnée pour certaines espèces de pollinisateurs sauvages, reconnue par plusieurs études [7]. Comme l’a déjà noté le Conseil d’Etat statuant au contentieux, le rapport produit par la Grèce dans le cadre du réexamen anticipé de la substance engagé par la Commission européenne relève l’impossibilité, en l’état des éléments de preuve disponibles, de dresser un tableau complet de l’acceptabilité du risque lié à l'utilisation du flupyradifurone, conclut à ce stade que « <em>le risque pour les abeilles ne peut être considéré comme acceptable que pour les utilisations de flupyradifurone qui entraînent une exposition négligeable des abeilles</em> » et propose que soient menées des études complémentaires (5 juin 2025, <em>Syndicat professionnel Phyteis</em>, n°488338).</p><p>            S’agissant de la santé humaine, à ce jour et malgré des lacunes dans les données justifiant des recherches complémentaires pour lever toutes les incertitudes, l’EFSA considère que le flupyradifurone ne doit être regardé ni comme cancérogène, ni comme génotoxique, ni comme reprotoxique[8].</p><p><em>Sur la conformité de la proposition de loi à la Constitution</em></p><p>7.      Le Conseil d’Etat considère qu’il résulte de l’état des connaissances sur l’acétamipride et le flupyradifurone rappelé au point précédent que l’usage de produits composés de ces substances présente des incidences avérées pour l’environnement et des risques pour la santé humaine et qu’il est en outre susceptible d’engendrer des dommages dont la réalisation, bien qu’incertaine en l’état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l’environnement. Il en déduit qu’eu égard à l’objet de la proposition de loi, tendant à réautoriser l’usage de tels produits à titre transitoire, ses dispositions doivent être confrontées, d’une part, aux exigences combinées du droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé (article 1er de la Charte de l’environnement), du devoir de prévention des atteintes à l’environnement (article 3 de la Charte de l’environnement) et du droit à la protection de la santé découlant du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 et, d’autre part, aux exigences du principe de précaution défini par l’article 5 de la Charte de l’environnement.</p><p><em>En ce qui concerne le respect des exigences liées au droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, au devoir de prévention des atteintes à l’environnement et au droit à la protection de la santé</em></p><p><strong>8.      </strong>L’article 1er de la Charte de l’environnement dispose que : « <em>Chacun a le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé</em> ». Le Conseil d’Etat rappelle que s'il est loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions, il ne saurait priver de garanties légales le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé consacré par l'article 1er de la Charte de l'environnement (Conseil constitutionnel, décision n° 2020-809 DC du 10 décembre 2020). Il découle en outre de ces dispositions, éclairées par le septième alinéa du préambule de la Charte que, lorsqu’il adopte des mesures susceptibles de porter une atteinte grave et durable à un environnement équilibré et respectueux de la santé, le législateur doit veiller à ce que les choix destinés à répondre aux besoins du présent ne compromettent pas la capacité des générations futures et des autres peuples à satisfaire leurs propres besoins, en préservant leur liberté de choix à cet égard. Les limitations apportées par le législateur à l'exercice de ce droit doivent être liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par un motif d'intérêt général et proportionnées à l’objectif poursuivi (Conseil constitutionnel, décision n° 2023-1066 QPC du 27 octobre 2023).</p><p><strong>9.      </strong>Le Conseil d’Etat relève que dans sa décision du 7 août 2025 citée précédemment, le Conseil constitutionnel a jugé qu’en adoptant les dispositions ouvrant la possibilité d’une dérogation à l’interdiction d’utiliser des produits phytopharmaceutiques contenant des néonicotinoïdes ou autres substances assimilées et des semences traitées avec ces produits sans limiter ces dérogations aux filières pour lesquelles le législateur aurait identifié une menace particulière dont la gravité compromettrait la production agricole, sans imposer que la dérogation soit accordée à titre transitoire pour une période déterminée et sans encadrer les modalités d’usage de ces produits, le législateur a privé de garanties légales le droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé garanti par l’article 1er de la Charte de l’environnement. Le Conseil d’Etat souligne que ce faisant, le Conseil constitutionnel s’est borné à relever l’insuffisance des garanties légales prévues par le texte qui lui était soumis et ne s’est pas prononcé sur le caractère proportionné à l’objectif poursuivi des limitations apportées par le législateur au droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé.</p><p>Par ailleurs, l’article 3 de la Charte de l’environnement dispose que : « <em>Toute personne doit, dans les conditions définies par la loi, prévenir les atteintes qu'elle est susceptible de porter à l'environnement ou, à défaut, en limiter les conséquences</em> ». Enfin, aux termes du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946, la Nation « <em>garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé</em> (…) ». Le Conseil d’Etat rappelle, comme au point 8, qu’il est à tout moment loisible au législateur, statuant dans le domaine de sa compétence, de modifier des textes antérieurs ou d'abroger ceux-ci en leur substituant, le cas échéant, d'autres dispositions, dès lors que, ce faisant, il ne prive pas de garanties légales des exigences constitutionnelles de protection de la santé (Conseil constitutionnel, décision n° 2010-605 DC du 12 mai 2010).</p><p><strong>10.  </strong>Le Conseil d’Etat relève qu’il résulte de ce qui a été dit au point 6 que, à l’instar des dispositions de la loi du 11 août 2025 déclarées contraires à la Constitution par le Conseil constitutionnel, les dispositions de la proposition de loi visent à permettre l’usage dérogatoire de produits composés de substances ayant des incidences sur la biodiversité, la qualité de l’eau et des sols et induisant des risques pour la santé humaine. Le Conseil d’Etat en déduit qu’une intervention du législateur telle que celle qui est envisagée par la proposition de loi aurait nécessairement pour effet d’apporter des limitations à l'exercice du droit à vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé garanti par l’article 1er de la Charte de l’environnement.</p><p>            Le Conseil d’Etat constate que la proposition de loi se distingue des dispositions censurées de la loi du 11 août 2025 en ce qu’elle mentionne les filières pour lesquelles une menace particulière compromettant la production agricole est identifiée, les substances susceptibles d’être visées par les dérogations et la durée de celles-ci.</p><p><em>S’agissant de l’existence d’un motif d’intérêt général</em></p><p><strong>11.  </strong>Les auteurs de la proposition de loi soulignent que l’excédent commercial agroalimentaire français connaît ces dernières années une érosion marquée, documentée par plusieurs rapports sénatoriaux (voir notamment L. Duplomb, Rapport d’information fait au nom de la commission des affaires économiques visant à actualiser les chiffrages, notamment relatifs à notre dépendance aux importations et à la compétitivité de la « ferme France », du rapport d’information n° 528 (2018-2019) : « La France, un champion agricole mondial : pour combien de temps encore ? », 2026), résultant de multiples facteurs affaiblissant la compétitivité des produits agricoles français (coût du travail, structure des exploitations, réglementations environnementales, manque d’intégration des filières, inadéquation de certaines productions à la demande internationale). L’interdiction des néonicotinoïdes et des substances assimilées pourrait constituer l’un de ces facteurs en ce qu’il engendre une distorsion de concurrence en imposant aux agriculteurs français une contrainte à laquelle ne sont pas soumis leurs concurrents européens et internationaux, sans que les conditions d’importations des denrées agricoles sur le marché français fassent l’objet de restrictions excluant la présence de celles produites à l’aide de telles substances. Cette interdiction a contraint les filières agricoles qui les utilisaient à une adaptation rapide en recourant à des alternatives à l’efficacité variable. Le Conseil d’Etat relève que des rapports de l’ANSES (notamment ANSES, « Risques et bénéfices des produits phytopharmaceutiques à base de néonicotinoïdes et de leurs alternatives », mai 2018) et de l’Institut national de recherche pour l’agriculture, l’alimentation et l’environnement (INRAE, « Alternatives chimiques et non chimiques existantes à l’usage des néonicotinoïdes », octobre 2025), constatent que si des alternatives chimiques et non-chimiques satisfaisantes existent pour la majorité des usages, quelques filières sont confrontées à des situations d’impasse technique temporaires et d’autres sont exposées à un risque dans un futur proche en cas de retrait du marché de certaines des alternatives chimiques aux néonicotinoïdes aujourd’hui largement utilisées.</p><p><strong>12.  </strong>Comme l’a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision précitée du 7 août 2025, le Conseil d’Etat estime qu’en permettant à certaines filières agricoles de faire face aux graves dangers qui menacent leurs cultures, afin de préserver leurs capacités de production et de les prémunir de distorsions de concurrence au niveau européen, le législateur poursuit un objectif d’intérêt général. Il relève cependant que les situations des différentes filières visées par les dérogations ne sont pas homogènes, tant d’un point de vue économique qu’agronomique, et en particulier que la nécessité de recourir à des produits composés d’acétamipride ou de flupyradifurone ne présente pas un caractère systématique. Il estime que, dans la mesure où, ainsi qu’il a été dit au point 8, les limitations apportées par le législateur à l'exercice du droit à vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé doivent être proportionnées à l’objectif poursuivi, cette hétérogénéité doit conduire le législateur à retenir sur ce point une appréciation propre à chaque filière et adaptée à chaque contexte local particulier. Il ajoute qu’il incombera de même au pouvoir réglementaire, s’il accorde une dérogation sur le fondement de telles dispositions législatives, de justifier de la nécessité de recourir à ces substances pour faire face aux menaces identifiées pour la filière concernée.</p><p><em>S’agissant de l’encadrement des dérogations dans le temps</em></p><p><strong>13.  </strong>Le Conseil d’Etat observe que les modalités d’encadrement temporel de la dérogation diffèrent de celles retenues antérieurement par le législateur dans les lois du 8 août 2016 et du 14 décembre 2020 citées précédemment. Alors que ces dernières introduisaient une date au-delà de laquelle les dérogations ne pouvaient plus être accordées, la proposition de loi entend permettre l’adoption de décrets pour une durée limitée et non renouvelable. Alors même que les dérogations envisagées visent à accompagner la transition vers des solutions alternatives qui ne sont pas encore disponibles, les modalités d’encadrement temporel retenues pourraient conduire, si le pouvoir réglementaire n’en fait pas application immédiatement, à permettre indéfiniment la mise en œuvre d’une telle dérogation, sous réserve que ses autres conditions soient réunies.</p><p>            Le Conseil d’Etat observe également que les dispositions des articles 1er et 3 visent à autoriser le pouvoir réglementaire à adopter une dérogation pour une durée de trois ans tout en le contraignant à l’abroger si ses conditions ne sont plus réunies. En imposant que les décrets ne soient pas renouvelables tout en exigeant que la dérogation prenne fin si ses conditions ne sont plus réunies, notamment en cas de disparition de la menace pour la production agricole pour une année donnée, la proposition de loi pourrait ainsi conduire le pouvoir réglementaire à devoir abroger une dérogation avant son terme et à ne pas pouvoir la reprendre alors même que la menace pour la production agricole est susceptible de réapparaître avant le terme initial de la dérogation.</p><p><strong>14.  </strong>Le Conseil d’Etat recommande donc de privilégier une voie consistant à programmer l’expiration des dispositions du II <em>ter, </em>II <em>quater </em>et II <em>quinquies </em>trois ans après l’entrée en vigueur de la loi, ce qui permettrait d’atteindre les objectifs qu’elle poursuit et semble plus conforme à l’exigence exprimée par le Conseil constitutionnel tenant à ce que les dérogations ne puissent être accordées qu’à titre transitoire, pour une durée déterminée. Cet ajustement permettrait également au pouvoir réglementaire de reprendre une dérogation au cours de la période y compris si un premier décret a dû être abrogé car ses conditions n’étaient plus réunies. Le Conseil d’Etat souligne également qu’il serait envisageable, eu égard à la très grande variabilité annuelle des menaces, d’opter pour des dérogations d’une durée d’un an renouvelable deux fois, plutôt que pour des dérogations pluriannuelles. Le réexamen annuel de chaque dérogation permettrait d’améliorer la prise en compte du rapport du conseil de surveillance mentionné aux derniers alinéas des articles 1er et 3 qui doit notamment décrire les conséquences environnementales et économiques de la dérogation observées au cours de l’année écoulée, et renforcerait la sécurité juridique des exploitants qui se trouveraient ainsi assurés que la dérogation est accordée pour une nouvelle campagne, plutôt que d’être exposés à une incertitude quant à son éventuelle abrogation.</p><p><em>S’agissant de la condition tenant à l’absence de solution alternative</em></p><p><strong>15.  </strong>Le Conseil d’Etat note que les trois articles de la proposition de loi prévoient des conditions communes tenant à ce que les solutions alternatives à l’utilisation des substances visées par les dérogations soient inexistantes ou manifestement insuffisantes et à ce qu’il existe un plan de recherche sur les alternatives à l’utilisation de ces produits. Il observe que la proposition de loi propose de se fonder sur la définition des solutions alternatives inscrite dans les dispositions programmatiques de l’article L. 253-1 A du code rural et de la pêche maritime selon lesquelles : « <em>Constitue une solution alternative une solution techniquement fiable, en tant que la protection des récoltes et des cultures qu'elle procure est semblable à celle obtenue avec un produit interdit, et financièrement acceptable, en tant que son coût pour l'exploitant n'est pas sensiblement plus élevé que celui engendré par l'utilisation du produit interdit</em> ».</p><p>            Le Conseil d’Etat souligne qu’il ressort de nombreuses publications et notamment du rapport de l’INRAE d’octobre 2025 mentionné au point 11 que l’efficacité des solutions alternatives repose sur le recours à des pratiques combinant plusieurs moyens de protection et que la comparaison des alternatives ne peut s’effectuer qu’au regard de l’ensemble des solutions disponibles et de la possibilité de les combiner. Cette approche, qui s’inscrit dans le développement de la lutte intégrée contre les ennemis des cultures promue par la directive n° 2009/128/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 octobre 2009 instaurant un cadre d’action communautaire pour parvenir à une utilisation des pesticides compatible avec le développement durable, apparaît de nature à favoriser l’exercice du droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé et est favorisée par les plans de recherche sur les alternatives dont l’existence conditionne l’octroi des dérogations. Le Conseil d’Etat considère que la proposition de loi pourrait utilement s’y référer afin de préciser le cadre d’examen des solutions alternatives qui conditionne la possibilité d’octroyer la dérogation et sa conformité avec les exigences constitutionnelles et conventionnelles.</p><p><em>S’agissant de l’encadrement du champ d’application géographique des dérogations</em></p><p><strong>16.  </strong>Le Conseil d’Etat observe que d’après le rapport de l’INRAE publié en octobre 2025, les menaces engendrées par les ravageurs contre lesquels l’acétamipride et le flupyradifurone doivent permettre de lutter connaissent de fortes variations géographiques, particulièrement dans le cas de la filière de la betterave sucrière. Pour cette culture, qui couvre environ 400 000 hectares, la proposition de loi envisage d’autoriser l’usage de semences enrobées reposant sur une logique prophylactique qui implique, à la différence du traitement par pulvérisation, un usage généralisé de la substance indépendamment du risque réel occasionné localement par les pucerons lors d’une campagne donnée.</p><p>Le Conseil d’Etat estime qu’afin de limiter les atteintes portées à l’environnement et à la santé humaine, la loi pourrait prescrire au pouvoir réglementaire de déterminer, le cas échéant, les zones géographiques dans lesquelles s’applique la dérogation envisagée à l’article 1er, toutes n’étant pas uniformément exposées aux risques engendrés par la jaunisse de la betterave<strong>.</strong> En tout état de cause, il considère que même dans le silence de la loi, la légalité de la dérogation réglementaire dépendra de l’existence d’une menace grave pour la production qui devra nécessairement être appréciée dans sa dimension locale, ce qui imposera au pouvoir réglementaire, soit dans le décret prévu par la proposition de loi, soit, le cas échéant, dans le cadre de l’autorisation temporaire délivrée par le ministre de l’agriculture, de prévoir les restrictions géographiques nécessaires pour que le champ d’application de la dérogation coïncide avec celui de la menace anticipée.</p><p><em>S’agissant de la proportionnalité des atteintes aux principes constitutionnels résultant spécifiquement des articles 1er et 2 de la proposition de loi au regard de l’objectif d’intérêt général poursuivi</em></p><p><strong>17.  </strong>Le Conseil d’Etat observe que les dérogations envisagées pour la filière de la betterave sucrière s’inscrivent dans le prolongement de celles accordées en 2021 et 2022, qui avaient déjà pour objet de sécuriser les cultures pendant une période transitoire, et visent à faire face à la menace engendrée par la jaunisse véhiculée par deux espèces de pucerons. D’après le rapport de l’INRAE publié en octobre 2025 cité précédemment, cette filière qui alimente un tissu industriel national et est exposée à la concurrence des opérateurs issus de plusieurs Etats membres de l’Union européenne, est confrontée chaque année à des épisodes très hétérogènes dans leur intensité marqués en outre, ainsi qu’il a été dit, par de fortes variations géographiques. Les alternatives chimiques aux néonicotinoïdes apparaissent insuffisantes en cas de forte épidémie et reposent sur deux substances dont l’avenir n’est pas assuré, l’une d’entre elles n’étant plus approuvée au niveau européen, et qui présentent en outre des incidences environnementales et sanitaires avérées.</p><p>            Le Conseil d’Etat note que ces deux dérogations seraient susceptibles de s’appliquer à des surfaces importantes, et qu’elles présentent des incidences environnementales et sanitaires distinctes. Si l’application de produits composés d’acétamipride et de flupyradifurone par pulvérisation mentionnée à l’article 2 induit des risques spécifiques liés à la dérive sur les parcelles agricoles voisines et les écosystèmes, l’enrobage des semences par le flupyradifurone proposé par l’article 1er n’exclut pas la dissémination dans l’environnement, notamment par migration et présence rémanente d’une partie de la substance dans les sols et les milieux aquatiques. L’utilisation de semences enrobées repose en outre, ainsi qu’il a été dit au point précédent, sur une logique préventive fondée sur des indicateurs de risque, qui peut induire un usage généralisé de la substance excédant le risque réel occasionné par les pucerons lors d’une campagne donnée.</p><p>            Le Conseil d’Etat constate que les articles 1er et 2 prévoient des mesures susceptibles d’atténuer les incidences environnementales et sanitaires résultant de la mise en œuvre des dérogations. En particulier, ces dispositions imposent au pouvoir réglementaire d’interdire le semis, la plantation et la replantation de végétaux attractifs d’insectes pollinisateurs après l’emploi d’acétamipride ou de flupyradifurone, ce qui est de nature à diminuer le risque de les exposer aux substances. S’agissant de l’article 2, la dérogation est en outre conditionnée par l’emploi des meilleures techniques disponibles en matière de réduction ou de suppression de la dérive, ce qui renvoie à des référentiels permettant d’identifier les matériels performants et respectant les normes assurant des réductions de dérive allant jusqu’à 95 %, qui pourront seuls être employés. Le Conseil d’Etat note en outre que les conditions permettant l’octroi de la dérogation prévues à l’article 2 sont nettement plus restrictives que celles des articles 1er et 3 dès lors qu’elles limitent la durée de la dérogation à une période d’un an non renouvelable et qu’elles impliquent que la dérogation ne peut être accordée qu’à la condition que le retrait du marché d’un produit phytopharmaceutique engendre une menace grave sur la production.</p><p>            Si ces dispositions sont de nature à limiter les restrictions apportées au droit résultant de l’article 1er de la Charte de l’environnement, le Conseil d’Etat souligne que d’autres garanties auraient pu être envisagées, telles que la mise en œuvre préalable de mesures de prophylaxie non chimique ou des mesures spécifiques de protection des eaux de surface et souterraine. Le Conseil d’Etat estime donc que la conformité à la Constitution de la proposition de loi serait mieux assurée par l’ajout d’une garantie légale supplémentaire prescrivant au pouvoir réglementaire d’encadrer plus précisément les conditions dans lesquelles la dérogation doit être mise en œuvre pour qu’elle n’engendre pas de risque grave pour l’environnement ou la santé humaine, en tenant compte des recommandations formulées par l’avis scientifique préalable mentionné au point 24.</p><p><strong>18.  </strong>Sous réserve de la prise en considération des points 14, 16, 17, ainsi que des points 24 et 25 ci-après, et des garanties qui en résulteraient pour la sauvegarde des principes constitutionnels, le Conseil d’Etat estime que l’objectif d’intérêt général poursuivi pourrait justifier les atteintes portées par les articles 1er et 2 de la proposition de loi au droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, au devoir de prévention et au droit à la protection de la santé, lesquelles seraient ainsi suffisamment encadrées par le législateur pour être regardées comme proportionnées à l’objectif poursuivi.</p><p>            Le Conseil d’Etat souligne toutefois qu’il incombera également au pouvoir réglementaire, s’il accorde une dérogation, de veiller au caractère proportionné des atteintes résultant de cette dérogation, lequel devra être apprécié au cas par cas, en fonction des circonstances locales et pour chaque période concernée.</p><p><em>S’agissant de la proportionnalité des atteintes à ces principes constitutionnels résultant spécifiquement de l’article 3 de la proposition de loi au regard de l’objectif d’intérêt général poursuivi</em></p><p><strong>19.  </strong>Le Conseil d’Etat note que l’article 3 de la proposition de loi vise à autoriser la pulvérisation de produits composés d’acétamipride et de flupyradifurone sur des noisetiers, des pommiers, et des cerisiers. Ces trois filières sont exposées à des pressions de ravageurs distincts, pour certains invasifs, et se trouvent placées dans des situations relativement hétérogènes. Ainsi, il ressort du rapport de l’INRAE de 2025 que la filière de la noisette est exposée au balanin et à la punaise diabolique dont elle était antérieurement relativement bien protégée par les néonicotinoïdes, et qu’elle se trouve aujourd’hui dans une situation fortement dégradée en raison de graves pertes de production ces dernières années. S’agissant de la filière de la pomme, l’INRAE juge l’itinéraire actuel de protection trop peu sécurisé car reposant sur des substances dont l’avenir est incertain et dont l’usage génère l’apparition de résistances conduisant à une maîtrise insuffisante des ravageurs. Enfin, s’agissant de la cerise, le Conseil d’Etat note qu’il ressort des travaux auxquels il a pu avoir accès que la filière est exposée à deux ravageurs qui peuvent être contrôlés par des techniques non chimiques ou chimiques, ces dernières étant ici également exposées à un risque de retrait du marché à court-terme. Cette diminution du nombre de produits disponibles pourrait entraîner une intensification des usages de certaines substances, augmentant le risque d’apparition de résistances et les incidences environnementales liées aux applications répétées. Le rapport de l’INRAE constate toutefois que les néonicotinoïdes ne présentent qu’une efficacité limitée pour faire face aux ravageurs de la cerise identifiés, inférieure aux produits actuellement disponibles, ce qui relativise la nécessité de recourir à la dérogation. Le Conseil d’Etat relève en outre que ces trois filières sont exposées à la concurrence d’opérateurs d’Etats membres qui autorisent sous certaines conditions l’usage de produits composés d’acétamipride et de flupyradifurone.</p><p>            Le Conseil d’Etat note que la pulvérisation haute réalisée dans les vergers présente, par nature, des risques plus élevés de dérive, particulièrement préjudiciables pour des cultures et des environnements attractifs pour les pollinisateurs. L’incidence de la dérogation serait néanmoins tempérée par la superficie limitée des trois filières visées (40 000 hectares pour la pomme, moins de 7 000 hectares pour la cerise et la noisette) et par son mode d’usage, qui n’implique une application qu’en cas de manifestation de la menace. Le Conseil d’Etat constate que cette dérogation serait conditionnée à l’emploi des meilleures techniques disponibles en matière de réduction ou de suppression de la dérive, ce qui constitue une garantie substantielle, ainsi qu’il a été dit au point 17.</p><p>            En revanche, le Conseil d’Etat observe que d’autres garanties auraient pu être envisagées, notamment pour la protection des pollinisateurs susceptibles de fréquenter les vergers ou leurs abords ou la maîtrise des incidences sur l’eau. Eu égard aux risques engendrés par les substances et les modes d’application visés par cette dérogation, il lui paraît nécessaire que le législateur confie au pouvoir réglementaire la responsabilité de préciser davantage les modalités selon lesquelles ces dérogations pourront être accordées pour qu’elles n’engendrent pas de risque grave pour l’environnement ou la santé humaine, en tenant compte des recommandations formulées par l’avis scientifique préalable mentionné au point 24.</p><p><strong>20.  </strong>Sous réserve de la prise en considération des points 14, 16, 19, ainsi que des 24 et 25 ci-après, et des garanties qui en résulteraient pour la sauvegarde des principes constitutionnels, le Conseil d’Etat estime que l’objectif d’intérêt général poursuivi pourrait justifier les atteintes portées par l’article 3 de la proposition de loi au droit de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, au devoir de prévention et au droit à la protection de la santé, lesquelles seraient ainsi suffisamment encadrées par le législateur pour être regardées comme proportionnées à l’objectif poursuivi.</p><p>            Le Conseil d’Etat souligne toutefois que, là encore, il incombera également au pouvoir réglementaire, s’il accorde une dérogation, de veiller au caractère proportionné des atteintes résultant de cette dérogation, lequel devra être apprécié au cas par cas, en fonction des circonstances locales, pour chaque période concernée et pour chaque filière visée par le décret.</p><p><em>En ce qui concerne le respect des exigences liées au principe de précaution</em></p><p><strong>21.  </strong>Le Conseil d’Etat rappelle que l’article 5 de la Charte de l’environnement dispose que : « <em>Lorsque la réalisation d'un dommage, bien qu'incertaine en l'état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière grave et irréversible l'environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de précaution et dans leurs domaines d'attributions, à la mise en œuvre de procédures d'évaluation des risques et à l'adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du dommage</em> ». Ces dispositions s'imposent aux pouvoirs publics et aux autorités administratives dans leurs domaines de compétence respectifs et le Conseil constitutionnel, saisi en application de l'article 61 de la Constitution, s'assure que le législateur n'a pas méconnu le principe de précaution et a pris des mesures propres à garantir son respect par les autres autorités publiques (Conseil constitutionnel, décision n° 2008-564 DC du 19 juin 2008).</p><p><strong>22.  </strong>Le Conseil d’Etat statuant au contentieux a jugé que le principe de précaution garanti par les stipulations de l’article 191 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne « <em>a une portée garantissant l’effectivité du respect du principe de valeur constitutionnelle</em> » (3 octobre 2016, <em>Confédération paysanne et autres, </em>n°388649, Rec.). Le Conseil d’Etat note que le règlement (CE) n° 1107/2009 précité se fonde également sur ce principe, ainsi qu’il a été dit au point 4. Il dispose en son article 1er que « <em>les Etats membres ne sont pas empêchés d’appliquer le principe de précaution lorsqu’il existe une incertitude scientifique quant aux risques concernant la santé humaine ou animale ou l’environnement que représentent les produits phytopharmaceutiques devant être autorisés sur leur territoire</em> ».</p><p>            Il résulte à cet égard de la jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne, notamment de son arrêt du 1er octobre 2019, <em>Mathieu Blaise et autres</em> (C-616/17), qu’une application correcte du principe de précaution dans le domaine couvert par le règlement présuppose, en premier lieu, l’identification des conséquences potentiellement négatives pour la santé de l’utilisation des substances actives et des produits phytopharmaceutiques relevant de son champ d’application et, en second lieu, une évaluation globale du risque pour la santé fondée sur les données scientifiques disponibles les plus fiables et les résultats les plus récents de la recherche internationale. Il résulte également de son arrêt du 25 avril 2024, <em>Pesticide Action Network Europe </em>(C‑309/22 et C‑310/22), que l’application de ce principe implique que, « <em>en cas d’apparition d’éléments établissant qu’une substance active ou qu’un produit phytopharmaceutique présente un effet nocif sur la santé humaine ou animale ou un effet inacceptable sur l’environnement, la Commission et/ou les Etats membres peuvent être contraints de retirer l’approbation de cette substance active ou l’autorisation de mise sur le marché de ce produit phytopharmaceutique ainsi que, le cas échéant, de prendre des mesures d’urgence</em> ».</p><p>            Le Conseil d’Etat relève en outre que dans l’hypothèse où les documents d’orientation des évaluations réglementaires adoptés au niveau européen se révèleraient inadaptés pour l’évaluation de certaines incidences, ainsi que l’a relevé le conseil scientifique de l’EFSA dès 2012 s’agissant des effets sur les pollinisateurs[9], il résulte également de l’arrêt du 25 avril 2024, <em>Pesticide Action Network Europe </em>(C‑308/22), que l’Etat membre saisi d’une demande d’autorisation d’un produit phytopharmaceutique ne doit pas « <em>se limiter à fonder son évaluation des risques sur les seuls documents d’orientation disponibles, lorsqu’il estime que ces documents ne reflètent pas suffisamment l’état actuel de ces connaissances scientifiques et techniques à la lumière desquelles il doit effectuer son évaluation</em> » et qu’il ne peut décider d’écarter, pour cette évaluation, certaines catégories de connaissances scientifiques ou techniques, mais qu’il doit tenir compte des données scientifiques disponibles les plus fiables ainsi que des résultats les plus récents de la recherche internationale, ainsi que l’a d’ailleurs retenu récemment la cour administrative d’appel de Paris en condamnant l’Etat pour faute en raison de carences dans l’évaluation des risques présentés par les produits phytopharmaceutiques dans la procédure d’autorisation de mise sur le marché (3 septembre 2025, <em>Association Notre affaire à tous et autres</em>, nos 23PA03881, 23PA03883, 23PA03895).</p><p><strong>23.  </strong>Le Conseil d’Etat relève que la proposition de loi envisage d’assouplir l’interdiction édictée en 2016 et étendue en 2018 en autorisant l’usage de substances dont les risques et incidences ne sont que partiellement connus. En effet, comme le relève l’EFSA, des lacunes de données persistantes sont identifiées, pour la santé humaine comme pour les incidences environnementales des deux substances visées[10], notamment s’agissant des effets sublétaux, des impacts liés aux expositions chroniques, de long-terme, ainsi que des effets résultant d’interactions et de synergies avec d’autres substances biocides. Il résulte de ce qui a été dit aux points 21 et 22 qu’il appartient au législateur de respecter le principe de précaution et de prendre les mesures propres à garantir le respect de ce principe par les autres autorités publiques ce qui implique, dans un tel contexte, d’une part, de veiller à la mise en œuvre d’une évaluation adéquate des risques et, d’autre part, d’adopter des mesures provisoires et proportionnées permettant de parer à la réalisation du dommage.</p><p><strong>24.  </strong>Le Conseil d’Etat note que les différents articles de la proposition de loi prévoient des garanties, qui sont, pour certaines, communes, pour d’autres spécifiques à chaque dérogation envisagée. Ces garanties visent notamment à limiter les incidences environnementales et sanitaires potentielles des substances lors de leur application. En revanche, le Conseil d’Etat observe qu’aucun dispositif ne permet d’assurer la bonne évaluation des risques avant que les dérogations ne soient accordées, particulièrement pour les articles 1er et 3. Il note que le décret doit seulement être précédé de la consultation obligatoire du conseil de surveillance mentionné au II <em>bis </em>de l’article L. 253-8 du code rural et de la pêche maritime, chargé du suivi et du contrôle de la recherche et de la mise en œuvre d'alternatives aux produits contenant des néonicotinoïdes ou des substances assimilées, composé de députés, de sénateurs, de représentants des ministères chargés de l’environnement, de la santé et de l’agriculture, de la profession agricole, des associations de protection de l’environnement et des établissements de recherche. Le Conseil d’Etat constate, d’une part, qu’eu égard à l’objet et à la composition de ce conseil, définis dans la loi, son avis ne saurait être regardé comme susceptible de constituer une évaluation scientifique des risques, et, d’autre part, qu’aucune autre disposition ne prévoit par ailleurs une telle évaluation systématique, alors même que l’utilisation des produits phytopharmaceutiques contenant de l’acétamipride et du flupyradifurone pourrait être autorisée, après publication du décret, par un arrêté du ministre chargé de l’agriculture, lequel ne serait alors pas non plus tenu de consulter l’ANSES au préalable.</p><p>            Le Conseil d’Etat estime donc que, faute d’organiser une évaluation des risques appropriée avant la délivrance des dérogations prévues aux articles 1er et 3, la proposition de loi ne met pas les autorités publiques en mesure d’agir dans le respect du principe de précaution. Il recommande de compléter ces articles en prévoyant un avis scientifique préalable à la délivrance des dérogations, lequel pourrait être confié à l’ANSES ou bien à un comité scientifique <em>ad hoc</em>, composé de personnalités scientifiques compétentes dans les domaines concernés, afin de mettre le pouvoir réglementaire en mesure d’apprécier le risque attaché à la réautorisation temporaire de l’acétamipride et du flupyradifurone et de prendre les mesures appropriées pour parer à la réalisation des dommages susceptibles de survenir. Ces garanties devraient être harmonisées, le cas échéant, avec celles déjà prévues au 4° de l’article 2.</p><p><strong>25.  </strong>Par ailleurs, le Conseil d’Etat observe que l’octroi de la dérogation n’est pas soumis à une condition de fond tenant à ce qu’elle ne soit pas susceptible d’engendrer des risques significatifs pour la santé humaine ou d’affecter de manière grave et irréversible l'environnement. L’absence d’une telle garantie légale permettrait au pouvoir réglementaire d’accorder la dérogation indépendamment du niveau de risque qu’elle implique pour l’environnement ou la santé humaine et de la maintenir y compris dans le cas où de nouvelles études scientifiques conduiraient à réévaluer le niveau de risque à la hausse voire à établir l’existence d’effets néfastes significatifs pour la santé humaine ou l’environnement. De surcroît, le Conseil d’Etat souligne que si les autorisations de mise sur le marché de produits phytosanitaires délivrées par l’ANSES sont conditionnés par le respect de critères tenant à leur incidence sur l’environnement et aux risques sanitaires qu’ils suscitent, il n’en va pas de même des autorisations temporaires et dérogatoires délivrées par le ministre chargé de l’agriculture en application de l’article 53 du règlement (CE) n° 1107/2009, ce dernier n’en subordonnant l’octroi qu’à la justification de circonstances particulières et d’un danger qui ne peut être maîtrisé par d’autres moyens raisonnables et imposant seulement à l’Etat membre concerné d’informer les autres Etats membres et la Commission de la mesure adoptée et de fournir des informations détaillées sur la situation et les dispositions prises pour assurer la sécurité des consommateurs.</p><p>            Le Conseil d’Etat considère donc que le respect du principe de précaution implique que la dérogation ne puisse être délivrée et maintenue qu’à la condition qu’à la lumière de l’état le plus récent des connaissances scientifiques et eu égard aux modalités d’utilisation des substances concernées et des risques particuliers identifiés dans son champ d’application géographique, elle ne soit pas susceptible d’engendrer des risques significatifs pour la santé humaine ou d’affecter de manière grave et irréversible l'environnement et recommande que les trois articles de la proposition de loi soient complétés en ce sens.</p><p><strong>26.  </strong>Le Conseil d’Etat souligne en outre que les recommandations formulées aux points 24 et 25 favoriseraient également le respect des exigences résultant des articles 1er et 3 de la Charte de l’environnement, ainsi que celles découlant du droit à la protection de la santé.</p><p><em>Sur la compatibilité de la proposition de loi avec le droit de l’Union européenne</em></p><p><strong>27. </strong>Le Conseil d’Etat relève que les mesures législatives et réglementaires d’interdiction des néonicotinoïdes et des substances assimilées ont été prises sur le fondement de l’article 71 du règlement (CE) n° 1107/2009 cité précédemment, qui dispose notamment que : « <em>L’Etat membre peut maintenir ses mesures conservatoires provisoires au niveau national jusqu’à l’adoption de mesures communautaires</em> ». Sans préjudice des devoirs qui lui incombent au titre du principe de précaution mentionné aux points 21 à 25, ces dispositions ne paraissent pas faire obstacle, en principe, à ce que l’Etat membre apporte des modifications à ses mesures conservatoires, <em>a fortiori </em>lorsque ces modifications conduisent à réautoriser de façon dérogatoire des substances approuvées par la Commission européenne. Le Conseil d’Etat estime en revanche qu’il appartiendrait à la France de renouveler l’information adressée à la Commission et aux Etats membres si elle devait modifier ces mesures. Une telle modification ne devrait toutefois intervenir qu’au stade du décret, la proposition de loi se bornant à rendre cette modification possible.</p><p><strong>28.</strong> Le Conseil d’Etat rappelle que le régime d’interdiction générale des néonicotinoïdes et substances assimilées adopté par la France en 2016 sur le fondement de l’article 71 du règlement n° 1107/2009 est justifié par la suspicion qu’une substance pourrait constituer un risque grave pour la santé humaine ou animale ou l’environnement qui ne peut être maîtrisé de façon satisfaisante. A cet égard, il relève que l’introduction des dérogations contenues dans la proposition de loi est sans incidence sur la compatibilité de ce régime d’interdiction générale avec le droit de l’Union européenne dès lors que, ainsi qu’il l’a jugé au contentieux, la délivrance de telles dérogations limitées et temporaires n’est pas de nature à remettre en cause les données scientifiques attestant de risques liés à l’utilisation des substances visées par l’interdiction (12 juillet 2021, <em>UIPP et autres</em>, nos 424617, 424621, 424625, 424632, 424633, Rec. ; 15 novembre 2022, <em>UIPP et société Bayer</em>, nos 449776, 449786).</p><p><em>Sur les recommandations de nature à renforcer la clarté de la proposition de loi</em></p><p><strong>29.  </strong>Le Conseil d’Etat formule enfin quelques recommandations de rédaction de nature à renforcer la clarté de la proposition de loi.</p><p>            Le Conseil d’Etat note que le titre de la proposition de loi indique qu’elle vise à « <em>atténuer une surtransposition relative à l’utilisation de produits phytopharmaceutiques</em> ». Dès lors que l’interdiction des substances néonicotinoïdes et des substances assimilées ne s’inscrit pas dans le prolongement d’une mesure de transposition mais résulte de la volonté du législateur de mettre en œuvre les mesures d’urgence prévues par l’article 71 du règlement (CE) n° 1107/2009, le Conseil d’Etat relève que le terme de « surtransposition » ne paraît pas qualifier de manière exacte la nature de la législation nationale à laquelle la proposition de loi souhaite permettre de déroger. Il relève de surcroît que ce règlement étant d’application directe, il n’a pas à être transposé.</p><p>            Le Conseil d’Etat observe par ailleurs que la définition de la menace susceptible de justifier la dérogation n’est pas identique aux articles 1er, 2 et 3 et pourrait être harmonisée. Le Conseil d’Etat note également que certaines conditions fixées aux dérogations sont énumérées, au sein, de chaque article, dans une liste numérotée, tandis que d’autres sont définies ailleurs dans le texte. Il estime que ces conditions pourraient toutes être intégrées aux listes numérotées afin de clarifier la nécessité, pour le pouvoir réglementaire, de veiller à ce que l’intégralité de ces conditions soient et demeurent remplies.</p><p>Le Conseil d’Etat relève également que la proposition de loi prévoit que le décret peut « <em>déroger</em> » dans ses premiers alinéas, mais qu’elle évoque ensuite une « <em>autorisation</em> » dans les quatrièmes alinéas des articles 1er et 3. Il suggère de retenir le terme de « <em>dérogation</em> », plus à même de marquer la différence avec les autorisations de mise sur le marché délivrées par l’ANSES.</p><p>Le Conseil note que la proposition de loi mentionne que l’autorisation est « <em>retirée</em> » si ces conditions ne sont plus réunies, mais un tel retrait emporterait des effets rétroactifs incompatibles avec les impératifs de la sécurité juridique. Il recommande en conséquence de substituer dans ce cas la notion d’abrogation à celle de retrait.</p><p>Le Conseil d’Etat suggère, enfin, de clarifier les derniers alinéas des II <em>ter, quater </em>et <em>quinquies</em> afin de préciser la mission du conseil de surveillance s’agissant du déploiement des solutions alternatives, qu’un tel conseil ne saurait que recommander et non organiser.</p><p>Cet avis a été délibéré et adopté par l’Assemblée générale du Conseil d’Etat dans sa séance du 26 mars 2026.</p><p><em>[1] EFSA PPR Panel, « Peer review of the pesticide risk assessment of the active substance acetamiprid », EFSA Journal, 2016 ; EFSA, « Statement on the toxicological properties and maximum residue levels of acetamiprid and its metabolites », EFSA Journal, 2024</em></p><p><em>[2] EFSA PPR Panel, « Statement on the active substance acetamiprid », EFSA Journal, 2022</em></p><p><em>[3] Ibid., EFSA PPR Panel, 2022</em></p><p><em>[4] Ibid. EFSA PPR Panel, 2022 ; Op. cit. EFSA, 2024</em></p><p><em>[5] EFSA, « Conclusion on the peer review of the pesticide risk assessment of the active substance flupyradifurone », 2016 ; EFSA, « Modification of the existing maximum residue levels and setting of import tolerances for flupyradifurone and DFA in various crops and animal commodities », EFSA Journal, 2023</em></p><p><em>[6] Ibid. EFSA, 2016</em></p><p><em>[7] EFSA, « Statement on the active substance flupyradifurone », EFSA Journal, 2022</em></p><p><em>[8] Op. cit., EFSA, 2016 ; EFSA, 2022</em></p><p><em>[9] EFSA PPR Panel, « Scientific opinion on the science behind the development of risk assessment of plant protection products on bees », EFSA Journal, 2012</em></p><p><em>[10] Ibid., EFSA PPR Panel, 2012 ; Op. cit. EFSA, 2022 ; EFSA, 2024</em></p> </div> 2026-03-26T00:00:00+00:00https://www.conseil-etat.fr/avis-consultatifs/derniers-avis-rendus/au-gouvernement/avis-sur-un-projet-de-loi-actualisant-la-programmation-militaire-pour-les-annees-2024-a-2030-et-portant-diverses-dispositions-interessant-la-defense<div class="ezrichtext-field" morss_own_score="6.0" morss_score="806.0"><p><strong>1.    </strong>Le Conseil d’Etat a été saisi le 3 février 2026 d’un projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense (LPM 24-30). Ce projet de loi a fait l’objet de deux saisines rectificatives, reçues respectivement le 19 février et le 23 mars 2026.</p><p><strong>2.    </strong>Ce projet de loi, qui comprend trente-trois articles, est organisé en six titres respectivement intitulés « Dispositions portant actualisation de la programmation militaire pour les années 2024-2030 », « Accélérer le réarmement », « Renforcer la résilience », « Mobiliser les forces vives de la Nation », « Réaffirmer la singularité militaire » et « Dispositions diverses et finales ». Le titre II est divisé en trois chapitres consacrés respectivement à une meilleure adaptation des pouvoirs économiques aux enjeux de la défense nationale, à un meilleur encadrement des pratiques économiques et à une meilleure sécurisation des projets de défense. Le titre III est divisé en trois chapitres consacrés respectivement à la mise en place de nouveaux leviers pour faire face aux menaces, à la protection et à la préservation des intérêts de la Nation et à la création d’un cadre juridique adapté aux crises majeures. Le titre IV est divisé en trois chapitres consacrés respectivement à la rénovation de la journée défense et citoyenneté qui devient une journée de mobilisation recentrée sur les fondamentaux de la défense, à la création d’un nouveau service national, militaire, fondé sur le volontariat, et au renforcement du recours aux réserves. Le titre V est également divisé en trois chapitres consacrés respectivement à la réaffirmation de la reconnaissance de la Nation, à l’adaptation du droit à la singularité du statut des militaires et à une meilleure reconnaissance des sujétions liées au statut militaire. Le titre VI comporte des dispositions relatives à la modernisation de la gouvernance de l’Office national des combattants et des victimes de guerre, à la modernisation de la gouvernance de l’Ecole polytechnique, à l’application en outre-mer et enfin à la ratification de cinq ordonnances.</p><p><strong>3.    </strong>Le Conseil d’Etat considère que l’étude d’impact du projet de loi, dans sa dernière version, comporte, exposés dans l’ensemble avec clarté et précision, les éléments requis par l’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009, pris pour l’application du troisième alinéa de l’article 39 de la Constitution.</p><p><strong>4.    </strong>Le Conseil d’Etat constate que le projet de loi a été soumis à l’avis de l’ensemble des instances dont la consultation était obligatoire, en particulier le Haut conseil des finances publiques sur les dispositions programmatiques (voir le point 8 ci-après).</p><p>Le Conseil d’Etat observe que le Gouvernement a soumis, préalablement à l’adoption du présent avis, les dispositions du projet de loi pouvant concerner les collectivités territoriales à la consultation du Conseil national d’évaluation des normes (CNEN). Il s’agit des dispositions permettant à l’Etat d’imposer aux opérateurs d’importance vitale, dont certains peuvent être des collectivités territoriales, de constituer des stocks stratégiques et autorisant ces mêmes opérateurs à faire de la lutte anti-drone, celles instituant un nouveau régime d’état d’alerte de sécurité nationale, qui permet aux autorités administratives notamment de déroger à des normes qui relèvent des compétences des collectivités territoriales, celles réformant la journée « défense et citoyenneté », celles créant un nouveau service national volontaire, celles faisant évoluer le régime des emplois dits « réservés » et celles prolongeant la décote applicable aux cessions de terrains occupés par le ministère des armées et situés dans des zones tendues, en contrepartie de la réalisation de logements sociaux destinés en priorité aux agents de ce ministère. Aux termes du quatrième alinéa de l’article L. 1212-2 du code général des collectivités territoriales, sont « <em>exclues de la compétence du conseil national les normes justifiées directement par la protection de la sûreté nationale</em> ». Si l’expression de « sûreté nationale » n’est plus usuelle, le Conseil d’Etat l’interprète comme assimilable à la notion de défense et de promotion des intérêts fondamentaux de la Nation définie à l’article L. 811-3 du code de la sécurité intérieure. Le Conseil d’Etat estime que les dispositions en cause relèvent de la sûreté nationale et pour ce motif considère que la consultation du CNEN n’était pas obligatoire.</p><p><strong>5.    </strong>Le Conseil d’Etat considère, ainsi qu’il l’a déjà souligné dans plusieurs avis (voir, notamment, AG, Avis du 9 juillet 2020, n° 400328, Projet de loi de programmation pluriannuelle de la recherche pour les années 2021 à 2030,  AG, Avis des 23 et 30 mars 2023, n° 406858, projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense), que la coexistence, au sein d’un même texte, de dispositions de programmation et de dispositions normatives ne se heurte à aucun obstacle constitutionnel, sous réserve que les dispositions de programmation soient clairement séparées des autres dispositions, aux fins d’assurer le respect de l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi, qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration de 1789. Il constate que tel est le cas en l’espèce.</p><p>Il relève que, comme dans les deux précédentes lois de programmation militaire, le nombre d’articles normatifs est important, étant précisé que la plupart ont un rapport avec les objectifs et orientations contenus dans la partie programmatique, à la mise en œuvre de laquelle ils contribuent, et que les autres sont relatifs à la défense et à la sécurité nationale.</p><p><strong>6.    </strong>Au-delà de ces remarques liminaires, et outre les améliorations de rédaction que le Conseil d’Etat suggère au Gouvernement de reprendre, ce projet de loi appelle, de sa part, les observations suivantes.</p><p><strong>Titre Ier Dispositions portant actualisation de la programmation militaire pour les années 2024 à 2030</strong></p><p><strong>En ce qui concerne la méthode d’actualisation de la loi de programmation militaire</strong></p><p><strong>7.    </strong>Le Conseil d’Etat relève qu’il n’y a pas d’obstacle constitutionnel à ce que, sur le fondement de l’antépénultième alinéa de l’article 34 de la Constitution, une loi de programmation vienne actualiser les objectifs et les moyens d’une précédente loi de programmation, en l’occurrence la loi n° 2023-703 du 1er août 2023 (voir, notamment, AG, Avis du 13 mai 2015, n° 390047, Projet de loi actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense).</p><p>Il estime opportun le choix fait par le Gouvernement d’actualiser les objectifs et les moyens de la précédente loi de programmation selon la même forme pour le rapport annexé et pour les dispositions relatives à la programmation financière, et en procédant à une modification et non à une réécriture de ce rapport et de ces dispositions. Ce choix contribue à une meilleure lisibilité de l’actualisation de la programmation militaire.</p><p><strong>En ce qui concerne la consultation du Haut conseil des finances publiques</strong></p><p><strong>8.    </strong>Le Conseil d’Etat constate que le projet de loi est soumis aux dispositions du VII de l’article 61 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) dans sa rédaction issue de la loi organique n° 2021-1836 du 28 décembre 2021 relative à la modernisation de la gestion des finances publiques et entrées en vigueur en 2023. Ces dispositions imposent au Gouvernement de saisir le Haut conseil des finances publiques (HCFP) des dispositions des projets de loi de programmation ayant une incidence sur les finances publiques, afin qu’il évalue la compatibilité de ces dispositions avec les objectifs de dépenses prévus par la loi de programmation des finances publiques en vigueur ou, à défaut, par l’article liminaire de la dernière loi de finances.</p><p>Le Conseil d’Etat observe que, dans son avis du 19 mars 2026, le HCFP, d’une part, relève que l’horizon de programmation du projet de loi dont il est saisi excède notablement celui de la loi de programmation des finances publiques en vigueur (2023-2027), d’autre part,  estime que « <em>la trajectoire suivie par la dépense publique dans son ensemble en comptabilité nationale, à laquelle a contribué la LPM jusqu’en 2025 et à laquelle contribuerait le PLAPM [Projet de loi actualisant la loi de programmation militaire] en 2026 et 2027, n’est pas cohérente avec celle fixée en LPFP, laquelle ne constitue plus une référence opératoire </em>». En conséquence, le HCFP considère que « <em>dans les faits, les engagements pris au niveau européen dans le cadre du plan budgétaire et structurel de moyen terme (PSMT), qui ont été traduits dans les recommandations adressées à la France notamment au titre de la procédure de déficit excessif, se substituent aux objectifs fixés par la LPFP, en particulier le respect de la trajectoire d’évolution de la dépense primaire nette recommandée par le Conseil</em><strong><em> » </em></strong>et examine dans quelle mesure les dispositions en dépenses du projet de loi sont compatibles avec les engagements pris au niveau européen par la France dans le cadre de son plan budgétaire et structurel de moyen terme.</p><p>Le Conseil d’Etat estime que la méthode ainsi suivie par le HCFP répond aux exigences des dispositions, mentionnées ci-dessus, du VII de l’article 61 la LOLF, compte tenu des évolutions enregistrées par les finances publiques depuis l’adoption de la LPFP pour les années 2023 à 2027.</p><p>Enfin si, dans une saisine rectificative reçue le 23 mars 2026, le Gouvernement a adressé une nouvelle version du rapport annexé au projet de loi, le Conseil d’Etat relève que les dispositions du titre Ier portant actualisation de la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 ne sont pas modifiés et que, par suite, la saisine rectificative est dépourvue d’incidence sur l’impact du projet de loi de programmation sur les finances publiques. Il considère que le Gouvernement n’était dans ces conditions pas tenu de demander un nouvel avis au HCFP.</p><p>Le Conseil d’Etat estime qu’ainsi le Parlement sera, conformément au but poursuivi par le législateur organique lors de l’adoption du VII de l’article 61 de la LOLF, éclairé par l’avis de cette instance indépendante sur la compatibilité de la trajectoire de dépenses retenue par le projet de loi de programmation militaire avec l’évolution prévue pour l’ensemble des dépenses publiques.</p><p><strong>En ce qui concerne le titre Ier du projet de loi et le rapport qui lui est annexé</strong></p><p><strong>9.    </strong>L’actualisation de l’exercice de programmation est synthétisée dans un rapport annexé au projet de loi, que le Parlement est invité à approuver. Ce rapport est établi à partir de l’actualisation en 2025 de la Revue nationale stratégique publiée en novembre 2022, qui prend acte de l’aggravation des menaces et pose l’hypothèse d’un engagement majeur des armées françaises dans un conflit de haute intensité en Europe d’ici 2030. Il porte la nécessité d’aller au-delà de l’ambition, portée par la LPM 24-30, d’une transformation des armées pour que la France conserve une supériorité opérationnelle, afin, notamment à la lumière des enseignements des conflits en cours, de valider une trajectoire d’accélération du réarmement.</p><p>Les principales indications chiffrées qui découlent de l’actualisation des trajectoires fixées par la LPM 24-30 sont reprises dans les articles du titre Ier : les crédits budgétaires de la mission budgétaire « Défense », la provision annuelle au titre des opérations extérieures et des missions intérieures, ainsi que l’évolution nette des effectifs du ministère de la défense.</p><p>Cette programmation, qui porte sur cinq années, se caractérise par une hausse de 36 milliards d’euros des prévisions de crédits budgétaires engagés par la loi de programmation militaire 24-30, qui s’élevaient à 400 milliards d’euros, et d’une augmentation de la provision annuelle au titre des opérations extérieures et des missions intérieures, portée à 1,45 milliard d’euros en 2026 puis à 1,2 milliard d’euros par an sur le reste de la période, pour prendre désormais en compte les nouvelles missions opérationnelles des armées à l’étranger, tandis que les ressources extrabudgétaires sont stables. Ni les formats des armées ni les contrats opérationnels ne sont modifiés. L’effort financier supplémentaire, en termes calendaire ou de volume, qui traduit la priorité mise sur la capacité d’engagement des armées à court terme, est marqué sur les munitions, sur l’activité, sur la protection des forces, dans le domaine des drones et sur les moyens de souveraineté (dissuasion nucléaire, système d’alerte avancée, capacité de frappe dans la grande profondeur). Le calendrier des livraisons d’équipements d’ici 2035, avec un point de passage en 2030 est modifié en conséquence. Cet effort prend également en compte le coût du nouveau service national. Le rythme de la hausse des effectifs est accéléré afin de rejoindre la cible, inchangée, de 275 000 équivalents temps plein à l’horizon 2030, du fait du retard constaté à l’issue des deux premières années de la loi de programmation militaire pour la réalisation de cet objectif.</p><p>Le Conseil d’Etat relève le caractère concis du rapport annexé, comme l’était celui de la loi de programmation militaire en cours. Sans que ce choix, qui s’explique notamment par le renvoi à la mise à jour récente de la Revue nationale stratégique et par le fait qu’il s’agit d’une actualisation, n’appelle de réserve de sa part, il souligne que le rapport est presque exclusivement consacré à l’actualisation des besoins en équipements et est très peu développé sur la dimension humaine de la programmation, alors que les enjeux en termes de recrutement et de fidélisation des militaires sont tout aussi essentiels.</p><p><strong>10.    </strong>En ce qui concerne l’évolution des crédits, le Conseil d’Etat note que l’augmentation prévue est, contrairement à la LPM 24-30, plus forte au début de la période couverte (2026, 2027 et 2028) qu’à la fin de la période. Il considère que ce cadencement contribue à la sincérité de la programmation. Pour autant, à l’horizon 2030, qui excède celui du projet de loi de programmation des finances publiques et alors que d’ici là plusieurs exercices de programmation d’ensemble des finances publiques auront été conduits, les chiffres indiqués sont affectés de nombreux aléas (voir, sur la même question, AG, Avis du 9 juillet 2020, n° 400328, Projet de loi de programmation pluriannuelle de la recherche pour les années 2021 à 2030 ; AG, Avis des 23 et 30 mars 2023, n° 406858, Projet de loi de programmation militaire pour les années 2024 à 2030). Le Conseil d’Etat relève, enfin, que le HCFP a souligné dans son avis que, dès 2027, le respect de la trajectoire d’évolution de la dépense primaire nette, au centre des engagements européens et des recommandations adressées à la France au titre de la procédure pour déficit excessif et du Pacte de stabilité et de croissance révisé, supposera, du fait de la progression rapide des crédits militaires et des crédits prévus par les autres lois de programmation sectorielles, qu’un fort ajustement soit effectué sur le reste des finances publiques.</p><p><strong>Titre II Dispositions relatives à l’accélération du réarmement</strong></p><p><strong>En ce qui concerne l’adaptation des pouvoirs économiques aux enjeux de la défense nationale</strong></p><p><em>Sur la constitution de stocks de matières ou composants d’intérêt stratégique et la priorisation des commandes passées par l’Etat</em></p><p><strong>11.    </strong>L’article L. 1339-1 du code de la défense, créé par l’article 49 de la loi n° 2023-703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense, permet à l’autorité administrative d’imposer la constitution de stocks de matières, de composants, de rechanges ou de produits semi-finis d’intérêt stratégique aux entreprises titulaires de l’autorisation de fabrication, de commerce ou d’intermédiation de matériels de guerre, d’armes, de munitions ou de leurs éléments des catégories A et B selon la classification opérée par l’article L 2331-1 du code de la défense. Le projet de loi complète le dispositif en permettant d’étendre cette sujétion à toute entreprise fabriquant des équipements nécessaires au soutien logistique, énergétique ou sanitaire des forces armées et des formations rattachées.</p><p>Le Conseil d’Etat estime qu’une telle extension répond à un objectif d’intérêt général, qui est de garantir la continuité de l’exécution des missions des forces armées en sécurisant leur approvisionnement, et que l’absence d’indemnisation des coûts de constitution et d’entretien des stocks prescrits, lesquels ont le caractère d’une réserve minimale et non celui d’un stock de produits immobilisés, ne porte pas à l’exercice du droit de propriété une limitation telle qu’elle se heurterait à un obstacle de nature constitutionnelle ou conventionnelle.</p><p>Par ailleurs, l’article L. 1339-2 du code de la défense, introduit lui aussi par l’article 49 de la loi de programmation militaire 2024-2030, permet à l’Etat d’imposer notamment à toute entreprise titulaire d’un marché de défense ou de sécurité de réaliser tout ou partie des prestations faisant l’objet du marché par priorité sur tout autre engagement contractuel et dans un délai qui peut déroger aux stipulations contractuelles. Le projet de loi propose de compléter le dispositif en y ajoutant la possibilité de l’étendre aux entreprises titulaires d’un marché de travaux, de fournitures ou de services, et en ouvre par ailleurs le recours, sous réserve de l’accord du ministre de la défense, à l’Economat des armées.</p><p>Le Conseil d’Etat considère que, eu égard à son objet et aux garanties prévues, la disposition ne se heurte à aucun obstacle d’ordre constitutionnel ou conventionnel.</p><p><strong>12.    </strong>Enfin, afin de renforcer la capacité de résilience des opérateurs d’importance vitale (OIV) face à la menace que peuvent représenter des ruptures d’approvisionnement, pouvant notamment résulter de chocs inflationnistes, le projet de loi a pour objet de transposer à ces opérateurs le dispositif de stockage stratégique de l’article L. 1339-1 du code de la défense.</p><p>Le Conseil d’Etat relève que le dispositif ainsi créé ne diffère pas substantiellement de celui prévu à l’article L. 1339-1, si ce n’est pour tenir compte des sujétions spécifiques auxquelles sont soumis les OIV : ainsi, pour ses propres besoins, l’OIV, qui doit constituer un stock stratégique de produits semi-finis, conformément aux prévisions de l’article L. 1339-1, doit en outre constituer un « stock stratégique » de produits finis.</p><p>Le Conseil d’Etat estime que les sujétions ainsi prévues sont proportionnées aux objectifs poursuivis, compte tenu des garanties, identiques à celles prévues par l’article L. 1339-1, dont elles sont assorties et de l’encadrement strict de leur mise en œuvre. Les atteintes ainsi portées au droit de propriété des opérateurs, à leur liberté d’entreprendre et leur liberté contractuelle, lui apparaissent justifiées par un motif d’intérêt général suffisant. En outre, les coûts résultant de ces obligations n’entraînent pas une rupture d’égalité devant les charges publiques. Par suite le Conseil d’Etat considère que l’absence d’indemnisation pour les coûts de la constitution et de l'entretien des stocks ne se heurte à aucun obstacle d’ordre constitutionnel ou conventionnel.</p><p><strong>En ce qui concerne l’encadrement des pratiques économiques</strong></p><p><em>Sur l’instauration d’une redevance à la charge des industriels de la défense en cas de cession à un tiers</em></p><p><strong>13.    </strong>Le cahier des clauses administratives communes « armement », élaboré par la Direction générale de l'armement du ministère des armées et approuvé par une décision du 20 décembre 2013 publiée au <em>Bulletin officiel</em> du ministère des armées n° 4 du 24 janvier 2014, qui a fait l’objet d’une révision en janvier 2022, prévoit, à son article 83 la faculté pour le pouvoir adjudicateur de percevoir des redevances exigibles auprès des industriels, en cas de vente, de location ou de concession à un tiers du droit de reproduire des matériels ou des prestations identiques à ceux produits pour le ministère des armées et dont ce dernier a financé les frais d’études, de recherche et de développement, ces redevances ayant vocation à rembourser une partie des coûts de développement et de réalisation des outillages de production supportés par l’Etat.</p><p>Le projet de loi vise à substituer au système contractuel actuel un régime légal de redevances en cas d’exportation ou de transfert de technologies, lorsque le développement de celui-ci a été, dans le cadre d’un marché de défense et de sécurité, financé sur fonds publics.</p><p>Le Conseil d’Etat note en effet que, selon l’étude d’impact et un rapport de la Cour des comptes datant de juin 2023, le dispositif en vigueur présente des faiblesses dès lors, d’une part, que la nature exclusivement contractuelle des redevances fragilise l’harmonisation des pratiques, et, d’autre part, que la complexité du mode de calcul des redevances rend la perception de celles-ci lente, incertaine et source de contentieux.</p><p>Le Conseil d’Etat rappelle que l’intervention du législateur n’est, en principe, pas requise pour instaurer une redevance pour services rendus, l’article 34 de la Constitution ne réservant à la loi que la fixation des règles concernant l'assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature.</p><p>Il estime toutefois que les dispositions envisagées relèvent du domaine de la loi dès lors que le régime juridique instauré par le projet de loi, qui se substituera aux stipulations contractuelles ayant le même objet, est susceptible de s’appliquer à des faits générateurs antérieurs à l’entrée en vigueur de la loi lorsque les redevances prévues par un marché en cours d’exécution et qui auraient dû être versées en application des stipulations contractuelles alors applicables n’ont pas encore fait l’objet d’une mise en recouvrement. Il considère par ailleurs que cette application des règles nouvelles à des situations en cours ne se heurte à aucun obstacle d’ordre constitutionnel ou conventionnel, le projet réservant l’application des sanctions administratives qu’il prévoit aux faits futurs.</p><p><em>Sur la modernisation du régime juridique des commissaires du Gouvernement prévu par le code de la défense</em></p><p><strong>14.    </strong>Le projet de loi vise à procéder à une refonte complète du cadre juridique applicable à l’intervention des commissaires du Gouvernement dans les industries d’armement, qui découle du décret-loi du 30 octobre 1935 organisant le contrôle administratif des marchés relatifs aux matériels de guerre, codifié aux articles L. 2333-1 à L. 2333-7 du code de la défense, pour l’adapter aux enjeux actuels. Ce cadre apparaît obsolète dès lors notamment que la définition du périmètre des entreprises pouvant être soumises à leur contrôle n’est plus adaptée, que l’objet de ce contrôle n’est pas suffisamment défini dans ses finalités et que la participation des commissaires du Gouvernement aux conseils d’administration ou de surveillance des entreprises concernées, ainsi qu’aux divers comités que ceux-ci créent, pourtant nécessaire pour l’exercice de leur mission, n’est pas prévue expressément.</p><p>Le Conseil d’Etat relève que le projet de loi, d’une part, fait passer le régime juridique de l’intervention des commissaires du Gouvernement, s’agissant de son champ matériel, d’une logique de produits faisant l’objet de marchés à une logique de type de marchés, afin de permettre le contrôle de l’ensemble des sociétés titulaires de marchés de défense et de sécurité et d’y inclure les opérateurs de référence du ministère des armées (ORMA), prévus par le décret n° 2025-1030 du 31 octobre 2025, d’autre part, définit précisément les finalités du contrôle opéré par les commissaires du Gouvernement, et, enfin, prévoit désormais expressément la participation des commissaires du gouvernement aux instances de gouvernance et de surveillance des entreprises concernées ainsi qu’aux comités créés par ceux-ci. Il note par ailleurs que la protection des informations stratégiques des entreprises assujetties au contrôle est mieux garantie, dès lors qu’en cas de divulgation des informations recueillies lors de ce contrôle, la responsabilité pénale des commissaires du Gouvernement mais aussi, désormais, des destinataires de ces informations, pourra être engagée.</p><p>Dans ces conditions, le Conseil d’Etat estime que l’atteinte à la liberté d’entreprendre qui en résulte n’est pas disproportionnée au regard de l’intérêt général qui s’attache à la nécessité pour l’Etat de s’assurer, par un contrôle administratif des titulaires de marchés de défense et de sécurité et des opérateurs de référence du ministère des armées, de la capacité de ces entreprises à satisfaire, dans la durée, les besoins du ministère des armées.</p><p><em>Sur le renforcement du contrôle des coûts de revient des marchés, en étendant aux soumissionnaires les obligations pesant sur les titulaires des marchés de défense et de sécurité</em></p><p><strong>15.    </strong>L’Etat et ses établissements publics, lorsqu’ils concluent des marchés publics, ont la possibilité, dans certains cas, de diligenter auprès des soumissionnaires, titulaires, entreprises liées et sous-contractants les plus importants, des contrôles portant sur les renseignements permettant d’établir le coût de revient réel ou estimé des prestations faisant l’objet d’un marché de défense ou de sécurité. Ce contrôle peut prendre la forme, d’une part, d’un contrôle a posteriori, après attribution du marché et achèvement des prestations, des coûts réellement supportés par le titulaire ainsi que par ses sous-contractants les plus importants, et, d’autre part, d’un contrôle a priori, lors de la procédure de passation des marchés après la remise des offres par les soumissionnaires et en amont ou en parallèle de la négociation, des éléments ayant servi à l’élaboration du devis du soumissionnaire. Son effectivité est toutefois entravée par une différence dans le champ des entreprises assujetties selon qu’il s’agit d’un contrôle a priori ou d’un contrôle a posteriori, ainsi que dans les obligations auxquelles sont soumises les entreprises assujetties.</p><p>Le Conseil d’Etat relève que le projet de loi uniformise le régime de contrôle des coûts en prévoyant que le champ des débiteurs des obligations qu’il fixe, s’agissant à la fois des contrôles a priori et des contrôles a posteriori, inclut désormais également les sous-contractants et les entreprises liées respectivement au titulaire et aux soumissionnaires des marchés de défense ou de sécurité.</p><p>Le Conseil d’Etat estime que l’unification du régime de contrôle du coût de revient entre les soumissionnaires et les titulaires est de nature à satisfaire l’exigence constitutionnelle de bon usage des deniers publics, qui découle de l’article 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et est reprise à l’article L.3 du code de la commande publique. Il note que la scission en deux articles L. 2396-4 et L. 2396-5 du code de la commande publique consacrant, d’une part, l’obligation de fournir à l’acheteur, à sa demande, tous renseignements sur les éléments techniques et comptables du coût de revient des prestations qui font l’objet du marché, et, d’autre part, l’obligation de permettre et de faciliter la vérification sur place, est de nature garantir tant la lisibilité que la clarté du dispositif.</p><p>Le Conseil d’Etat suggère d’ajouter un article L. 2396-6 nouveau afin de définir la notion d’« entreprises liées » aux soumissionnaires et titulaires de marchés concernés, en reprenant la définition posée à l’article L. 2511-8 du code de la commande publique s’agissant des entreprises liées à une entité adjudicatrice.</p><p><em>Sur l’extension</em> <em>de la capacité des pouvoirs adjudicateurs titulaires de droits exclusifs à passer des marchés de défense ou de sécurité</em></p><p><strong>16.    </strong>L’article L. 1113-1 du code de la commande publique réserve à l’Etat et à ses établissements publics la qualité de pouvoir adjudicateur pour les marchés de défense ou de sécurité. Or, l’Etat peut, sur le fondement du décret n° 2025-1030 du 31 octobre 2025, désigner des opérateurs économiques dits « opérateurs de référence du ministère des armées » (ORMA), lesquels sont titulaires de droits exclusifs ou, lorsque le domaine le justifie, de droits spéciaux afin d’accompagner l’action des armées en matière de coopération internationale militaire. De ce fait, ces opérateurs, personnes morales de droit privé, entrent dans le champ du droit de la commande publique en tant que pouvoirs adjudicateurs sur le fondement du 2° de l’article L. 1211-1 du code de la commande publique. Il en résulte que si les marchés conclus dans le domaine de la défense et de la sécurité entre l’Etat et un ORMA peuvent être qualifiés de marchés de défense et de sécurité dès lors qu’ils entrent dans le champ d’application matériel de ce type de marchés fixé à l’article L. 2515-1 du code de la commande publique, un ORMA ne peut contracter de marché de défense ou de sécurité en tant qu’acheteur, alors même qu’il est soumis aux règles de la commande publique comme acheteur et qu’il est titulaire de droits exclusifs ou spéciaux portant sur des prestations entrant dans le champ d’application matériel des marchés de défense ou de sécurité.</p><p>Le Conseil d’Etat relève que le projet de loi étend aux ORMA la possibilité de conclure des marchés de défense et de sécurité, afin qu’ils relèvent du régime juridique de ces marchés et bénéficient ainsi des règles particulières de passation et d’exécution qu’il comporte. Il note que la rédaction proposée ne fait pas expressément référence aux ORMA, mais que la définition prévue, qui est particulièrement précise, ne peut concerner que ces opérateurs.</p><p>Le Conseil d’Etat estime qu’une telle extension de la qualité de pouvoir adjudicateur pour les marchés de défense ou de sécurité ne peut être regardée comme portant atteinte à la liberté d’entreprendre, qui garantit notamment aux entreprises la liberté de candidater aux marchés publics.</p><p><strong>En ce qui concerne la sécurisation des projets de défense</strong></p><p><em>Sur la qualification d’opération sensible pour le Centre spatial guyanais</em></p><p><strong>17.    </strong>Le projet de loi prévoit d’étendre le champ d’application du régime des opérations sensibles intéressant la défense nationale (articles L. 2391-1 à L. 2391-5 du code de la défense), qui comporte des dérogations au droit de participation et d’information du public, à certaines opérations liées aux ouvrages, installations, constructions, aménagements ou activités du Centre spatial guyanais. </p><p>Le Conseil d’Etat relève que cette disposition est nécessaire dès lors qu’elle donne compétence au seul ministre de la défense pour qualifier les opérations en cause, ce centre étant un établissement public placé sous la tutelle des ministres chargés de la défense, de l'espace et de la recherche. Le Conseil d’Etat estime qu’en limitant cette possibilité de qualification aux seules opérations répondant uniquement aux besoins de la défense et aux intérêts de la politique spatiale, le projet de loi  est compatible avec les objectifs du paragraphe 3 de l’article 1er de la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, permettant de restreindre ou de supprimer l’information ou la participation du public aux projets, ou aux parties de projets, ayant pour seul objet la défense nationale, et répond aux particularités de certaines activités ou ouvrages du centre spatial.</p><p><strong>Titre III Dispositions relatives au renforcement de la résilience</strong></p><p><strong>En ce qui concerne les nouveaux leviers face aux menaces</strong></p><p><em>Sur le renforcement des moyens du service de santé des armées pour lutter contre les nouvelles menaces, notamment biotechnologiques</em></p><p><strong>18.    </strong>En premier lieu, le projet de loi entend modifier l’article L. 5124-8 du code de la santé publique, pour élargir les conditions de l’exploitation par les armées de médicaments nécessaires aux besoins spécifiques de la défense qui, par dérogation à l’article L. 5121-8, sont dépourvus de l’autorisation de mise sur le marché exigée par le droit communautaire.</p><p>Il prévoit que ces médicaments puissent être fabriqués non plus seulement par le service de santé des armées ou, à la demande du ministère de la défense, par un établissement pharmaceutique dûment autorisé, mais, en outre, lorsqu’ils sont destinés à être  utilisés dans les situations de crise mentionnées aux 1° et 2° du I de l’article L. 3135-1 (menaces pour la défense et la sécurité nationales et contamination ou exposition à un agent nucléaire, radiologique, biologique ou chimique), par un établissement non pharmaceutique temporairement autorisé par l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé.</p><p>Il vise également à ce que le champ des médicaments pouvant être fabriqués par des établissements pharmaceutiques ne relevant pas du service de santé des armées ne se limite plus aux seuls médicaments immunologiques et biologiques mentionnés au 6° ou au 14° de l'article L. 5121-1, mais s’étende à tous les médicaments visés à cet article.</p><p>Le Conseil d’Etat estime d’abord que ces dispositions, en ce qu’elles dérogent à la règle de l’autorisation de mise sur le marché, ne sont pas contraires à la directive 2001/83/CE du Parlement européen et du Conseil du 6 novembre 2001 instituant un code communautaire relatif aux médicaments à usage humain, le paragraphe 1 de son article 5 prévoyant qu’un Etat membre peut, « <em>en vue de répondre à des besoins spéciaux</em> », comme c’est en l’espèce le cas s’agissant de médicaments qui sont nécessaires aux besoins spécifiques de la défense et qui sont destinés à pallier l’absence de spécialité pharmaceutique disponible ou adaptée, « <em>exclure des dispositions de la présente directive les médicaments fournis pour répondre à une commande loyale et non sollicitée, élaborés conformément aux spécifications d’un professionnel de santé agréé et destinés à ses malades particuliers, sous sa responsabilité personnelle directe</em> ». En outre, le Conseil d’Etat considère que ces dispositions du projet de loi relèvent de « <em>la sécurité nationale</em> » qui, selon l’article 4 du traité sur l’Union Européenne, « <em>reste de la seule responsabilité de chaque Etat membre</em> ».</p><p>Le Conseil d’Etat constate ensuite que la possibilité, dans les limites et conditions mentionnées ci-dessus, que certains médicaments puissent être fabriqués à la demande du ministre de la défense, par des établissements non pharmaceutiques, ne méconnait pas la directive 2001/83/CE, dont l’article 40 oblige « <em>les Etats membres [à prendre] toutes les dispositions utiles pour que la fabrication des médicaments sur leur territoire soit soumise à la possession d’une autorisation</em> », dès lors que le projet de loi prévoit que cet établissement non pharmaceutique doit être autorisé à procéder à cette production par l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé, suivant des conditions destinées à assurer la protection de la santé.</p><p><strong>19.    </strong>En second lieu, le projet de loi entend modifier l’article L. 3135-1 du code de la santé publique relatif à des mesures de lutte contre des risques spécifiques qui autorise la distribution de certains des médicaments mentionnés à l’article L. 5124-8 en cas, selon son 1°, de menace pour la défense et la sécurité nationales notamment en cas de risque d'accident ou d'attaque nucléaire, radiologique, biologique ou chimique et en cas, selon son 2°, de contamination ou d’exposition d’une population ou d’une personne à un agent nucléaire, radiologique, biologique ou chimique. Le projet de loi ajoute aux services des armées qui peuvent procéder à ces distributions, les autres services de l’Etat.</p><p>Pour les mêmes raisons que celles exposées à l’avant dernier paragraphe du point 18, le Conseil d’Etat considère que les dispositions ainsi complétées ne se heurtent à aucune objection tirée du droit communautaire en ce qui concerne les médicaments, distribués dans le cadre du 1° de l’article L. 3135-1.</p><p>Le Conseil d’Etat propose toutefois de ne pas retenir la modification du 2° de l’article L. 3135-1 qui ajoute au cas de contamination ou d’exposition (d'une population ou d'une personne à un agent nucléaire, radiologique, biologique ou chimique) le cas de risque de contamination et d’exposition.  Une telle modification du 2° de l’article L 3135-1 se heurte en effet aux termes du paragraphe 2 du même article 5 de la directive 2001/83/CE, qui dispose que « <em>Les Etats membres peuvent autoriser temporairement la distribution d'un médicament non autorisé en réponse à la propagation suspectée ou confirmée d'agents pathogènes, de toxines, d'agents chimiques ou de radiations nucléaires, qui sont susceptibles de causer des dommages</em> ». Le Conseil d’Etat considère nécessaire, pour cette raison, de limiter la portée de la modification envisagée par le Gouvernement au cas de contamination ou d’exposition, « suspectée ou confirmée », d’une personne ou d’une population à un agent nucléaire, radiologique, biologique ou chimique.</p><p><em>Sur l’élargissement de la capacité de lutte anti-drones et la protection contre les drones aériens malveillants</em></p><p><strong>20.    </strong>Les dispositions de l’article L. 213-2 du code de la sécurité intérieure permettent aux autorités compétentes de l’Etat de recourir de façon préventive dans le cadre de la police administrative à des dispositifs destinés à rendre inopérant ou à neutraliser un drone en cas de menace imminente pour les besoins de l’ordre public, de la défense et de la sécurité nationale ou du service public de la justice ou afin de prévenir le survol d’une zone interdite pour des raisons d’ordre militaire ou de sécurité publique en application de l’article L. 6211-4 du code des transports.</p><p><strong>21.    </strong>Le projet de loi a pour objet d’élargir le champ des acteurs pouvant recourir à de tels dispositifs en permettant aux opérateurs d’importance vitale, définis aux articles L. 1332-1 et L. 1332-2 du code de la défense, d’en faire usage dans deux situations pour assurer la sécurité de leurs installations : en cas de menace imminente ou afin d’en prévenir le survol lorsque celui-ci est interdit pour des raisons d’ordre militaire ou de sécurité publique en application de l’article L. 6211-4 du code des transports</p><p><strong>22.    </strong>Le Conseil d’Etat relève, comme il l’a indiqué dans son précédent avis sur le projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 (AG, Avis des 23 et 30 mars 2023, n° 406858, Projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense), que les dispositifs destinés à rendre inopérant ou à neutraliser un drone ont pour effet de restreindre la liberté du télépilote de faire circuler son drone, qui est reconnue par l’article L. 6211-1 du code des transports. Lorsqu’ils endommagent le drone, ces dispositifs sont susceptibles de porter une atteinte, potentiellement irrémédiable, au droit de propriété. Leur utilisation présente en outre des risques pour la sécurité des personnes et des biens, qui peuvent être atteints directement par l’effet de ces dispositifs ou par la chute du drone. Le brouillage radioélectrique est enfin susceptible de porter atteinte à la liberté de communication et de perturber l’utilisation des fréquences par les tiers, entrainant potentiellement des conséquences pour la sécurité même des personnes utilisant des appareils radioélectriques ou de communication, notamment en cas de perturbation des outils de guidage et de géolocalisation.  </p><p><strong>23.    </strong>En ce qui concerne le dispositif envisagé, le Conseil d’Etat rappelle qu’en vertu de la jurisprudence du Conseil Constitutionnel, il « <em>appartient au législateur d'assurer la conciliation entre, d'une part, la prévention des atteintes à l'ordre public et la recherche des auteurs d'infractions, toutes deux nécessaires à la sauvegarde de droits et de principes de valeur constitutionnelle, et, d'autre part, l'exercice des libertés constitutionnellement garanties, au nombre desquelles figurent la liberté d'aller et venir et le respect de la vie privée, protégés par les articles 2 et 4 de la Déclaration de 1789, ainsi que la liberté individuelle, que l'article 66 de la Constitution place sous la surveillance de l'autorité judiciaire. Les mesures de police administrative susceptibles d'affecter l'exercice des libertés constitutionnellement garanties doivent être justifiées par la nécessité de sauvegarder l'ordre public »</em> (Décision du Conseil constitutionnel, n° 2003-467 DC du 13 mars 2003, loi pour la sécurité intérieure, pt 7 à 9).</p><p><strong>24.    </strong>Le Conseil d’Etat estime que le projet de loi, ainsi que l’établit l’étude d’impact, entend répondre à l’acuité de la menace représentée par les drones malveillants et prend en compte le fait que les opérateurs susceptibles de se voir confier des missions anti-drones ont la charge d’activités pouvant présenter un danger grave pour la population ou dont l'indisponibilité risquerait de diminuer d'une façon importante le potentiel de guerre ou économique, la sécurité ou la capacité de survie de la nation. Il poursuit ainsi un objectif constitutionnel de sauvegarde de l’ordre public et, dans certains cas, de protection des intérêts supérieurs de la Nation.</p><p><strong>25.    </strong>Le Conseil d’Etat relève que les opérateurs d’importance vitale sont d’ores et déjà tenus par la loi de coopérer à la protection de leurs activités contre toute menace, notamment à caractère terroriste, et doivent pour ce faire mettre en place des dispositions efficaces de surveillance, d'alarme et de protection matérielle, qui sont décrites dans le plan particulier de protection mentionné à l’article L. 1332-3 du code de la défense. Sous réserve de ce que ce plan ait bien fait état de la nécessité, même éventuelle, au regard notamment de l’état de la menace, de mettre en œuvre des dispositifs de lutte anti-drone, le Conseil d’Etat estime que la permission que le projet de loi vise à leur donner de faire usage de dispositifs de lutte anti-drone est strictement nécessaire à l’accomplissement des missions de surveillance ou de sécurité qui leur sont légalement confiée.</p><p><strong>26.    </strong>Il estime toutefois nécessaire, pour mieux concilier les objectifs poursuivis et la protection des libertés mises en cause, que le projet de loi voie son champ d’application précisé. Il propose donc de mieux délimiter le périmètre concerné par la mesure, en n’autorisant l’utilisation de ces dispositifs qu’à l’encontre de drones circulant au-dessus des points d’importance vitale relevant de leur responsabilité ou à leurs abords immédiats, c’est-à-dire circulant hors de leurs limites mais à une distance où la menace devient actuelle, délimitation qui comporte naturellement l’espace aérien surjacent.</p><p><strong>27.    </strong>En ce qui concerne les personnes habilitées à exercer les nouvelles missions de lutte anti-drones, le Conseil d’Etat note que le Conseil constitutionnel déduit de l’article 12 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 « <em>l’interdiction de déléguer à des personnes privées des compétences de police administrative générale inhérentes à l’exercice de la “force publique” nécessaire à la garantie des droits </em>» et juge que cette exigence ne fait <em>« cependant pas obstacle à ce que des prérogatives de portée limitée puissent être exercées par des personnes privées, dans des lieux déterminés relevant de leur compétence, lorsqu’elles sont strictement nécessaires à l’accomplissement des missions de surveillance ou de sécurité qui leur sont légalement confiées. Elle ne fait pas non plus obstacle à ce que ces personnes puissent être associées à la mise en œuvre de telles prérogatives dans l’espace public, à la condition qu’elles soient alors placées sous le contrôle effectif des agents de la force publique »</em> (Décision du Conseil constitutionnel n° 2025‑878 DC du 24 avril 2025, loi relative au renforcement de la sûreté dans les transports, pt 5 à 6).</p><p><strong>28.    </strong>Le Conseil d’Etat souligne, d’une part, que le projet de loi prévoit, pour la mise en œuvre des dispositifs, que ces opérateurs soient désignés par arrêté du Premier ministre et qu’une autorisation administrative, modifiant cette désignation ou y étant d’emblée incorporée,  indique, pour chacun d’entre eux ainsi que pour les prestataires ou sous-traitants qu’ils désigneront, les conditions de mise en œuvre de la mesure, cette autorisation ne pouvant être délivrée qu’au vu d’une étude d’impact conduite par l’Agence nationale des fréquences lorsque le brouillage est envisagé. Il note que le Gouvernement assure que le contenu et la procédure de délivrance de l’autorisation et du contrôle par l’autorité administrative seront précisés par des dispositions équivalentes à celles des articles R. 213-4 et R. 213-5 du code de la sécurité intérieure. Le Conseil d’Etat considère nécessaire que cette autorisation désigne le cas échéant les prestataires ou sous‑traitants auxquels il est recouru et précise les dispositifs susceptibles d’être employés ainsi que le périmètre au sein duquel les dispositifs peuvent être employés, qui devront être déterminés afin de limiter les risques pour les personnes et les biens.</p><p><strong>29.    </strong>Le Conseil d’Etat observe, d’autre part, que le projet de loi renvoie à un décret en Conseil d’Etat le soin de préciser notamment les modalités d’habilitation, de formation et de contrôle des agents expressément désignés pour autoriser les dispositifs de lutte anti-drone, les conditions d’acquisition, de détention et de conservation de ces dispositifs, le cadre d’utilisation par l’opérateur, ainsi que le cas échéant, par ses prestataires ou sous-traitants, de ces dispositifs ainsi que les procédures d’information des services de l’Etat, les dispositions législatives prévoyant une information sans délai du préfet territorialement compétent à chaque utilisation.</p><p><strong>30.    </strong>Le Conseil d’Etat en déduit que tant la mise en œuvre que l’utilisation de ces dispositifs par les opérateurs d’importance vitale se feront, conformément aux exigences résultant de la jurisprudence du Conseil Constitutionnel sous le contrôle étroit de la puissance publique.</p><p><strong>31.    </strong>Le Conseil d’Etat apporte cependant trois compléments destinés à assurer la conformité des dispositions aux exigences constitutionnelles.</p><p><strong>32.    </strong>Il estime d’abord nécessaire de préciser les personnes morales et physiques autorisées à utiliser ces dispositifs en les restreignant aux établissements exerçant les activités privées de sécurité  définis à l’article L. 611‑1 du code de la sécurité intérieure et disposant d’une autorisation d’exercice en application de l’article L. 612‑9 de ce même code et aux agents expressément désignés détenant la carte professionnelle mentionnée à l’article L. 612‑20 de ce même code et disposant d’une formation et d’une habilitation spécifiques définies par décret en Conseil d’Etat. Le Conseil d’Etat observe, quant aux services et agents susceptibles de se voir confier une telle mission, que, dans la version initiale du projet de loi soumise à son examen, et en l’absence de dispositions législatives explicites en ce sens, les agents des services internes de sécurité de la SNCF et de la Régie autonome des transports parisiens, qui sont régis par les dispositions des articles L. 2251‑1 à L. 2251‑10 du code des transports, n’auraient pu utiliser de tels dispositifs. Suivant sa suggestion, le gouvernement a, par une saisine rectificative, étendu l’habilitation envisagée à ces agents, qui pourront ainsi intervenir lorsque les infrastructures sur l’emprise desquelles ils sont habilités à intervenir relèvent du champ défini par le projet de loi.</p><p><strong>33.    </strong>Le Conseil d’Etat estime ensuite nécessaire, eu égard à l’atteinte pouvant être portée à la propriété privée par de tels dispositifs, et à la nécessité du contrôle par l’autorité publique résultant de la jurisprudence du Conseil Constitutionnel, que l’officier de police judiciaire territorialement compétent soit informé sans délai de l’utilisation de ces dispositifs, seule l’autorité judiciaire étant en outre compétente pour saisir le cas échéant le drone qui serait intercepté. Il souligne qu’en cas de mésusage de ces dispositifs le propriétaire de bonne foi ayant vu sa propriété atteinte devra pouvoir en obtenir l'indemnisation devant le juge par les procédures de droit commun.</p><p><strong>34.    </strong>Le Conseil d’Etat estime enfin nécessaire, afin de concilier les impératifs de la défense nationale avec le droit au recours, que la publication de l’arrêté par lequel le Premier ministre désigne le ou les opérateurs pouvant mettre en œuvre des dispositifs de lutte anti-drones soit limitée à son seul intitulé, de sorte que son existence même soit portée à la connaissance du public sans dévoiler d’informations qui seraient couvertes par le secret de la défense nationale.</p><p><strong>35.    </strong>Sous réserve que ces modifications soient reprises, le Conseil d'Etat estime que le projet de loi répond aux exigences constitutionnelles.</p><p><strong>En ce qui concerne la protection et la préservation des intérêts de la Nation</strong></p><p><em>Sur la protection des services de renseignement par un contrôle a priori des publications ou diffusions d’œuvres de l’esprit par les agents et anciens agents des services de renseignement</em></p><p><strong>36.    </strong>Le projet de loi entend soumettre les agents et anciens agents des services de renseignement mentionnés à l’article L. 811-2 du code de la sécurité intérieure, c’est-à-dire des seuls services spécialisés de renseignement, dits du « premier cercle », à une obligation de déclaration avant toute publication ou diffusion d’une œuvre de l’esprit relative à leurs activités professionnelles ou susceptible de renfermer des informations à leur sujet. Le ministre compétent pourrait ainsi mettre en demeure l’auteur de l’œuvre d’en modifier le contenu lorsqu’un intérêt public le justifie et il pourrait, en cas de refus, s’opposer à sa publication ou sa diffusion. Un tel contrôle vise à prévenir les risques de divulgation d’informations couvertes par le secret de la défense nationale, de méconnaissance de la protection de l’anonymat des agents des services de renseignement et de révélation des procédures opérationnelles et des capacités techniques de ces services. Le projet de loi entend assortir de sanctions pénales la méconnaissance des obligations qu’il édicte et renvoie à un décret en Conseil d’Etat le soin de préciser les modalités d’application.</p><p><strong>37.    </strong>Le Conseil d’Etat rappelle tout d’abord que, selon le Conseil constitutionnel, si l’article 11 de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen consacre la liberté de communication des pensées et des opinions, qui est « <em>d'autant plus précieuse que son exercice est une condition de la démocratie et l'une des garanties du respect des autres droits et libertés</em> », « <em>il incombe au législateur d'assurer la conciliation entre, d'une part, la liberté d'expression et de communication et, d'autre part, le droit au respect de la vie privée, le secret des correspondances, la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, la recherche des auteurs d'infraction et la prévention des atteintes à l'ordre public nécessaires à la sauvegarde de droits et de principes de valeur constitutionnelle</em> » (décision du Conseil constitutionnel n° 2016‑738 DC du 10 novembre 2016).</p><p><strong>38.    </strong>Il rappelle également qu’en vertu de l’article 10 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, la liberté d’expression comprend la liberté de recevoir et de communiquer des informations sans qu’il puisse y avoir ingérence d’autorités publiques, mais que le paragraphe 2 de cet article permet que l’exercice de cette liberté soit soumise par la loi à certaines restrictions qui <em>« constituent des mesures nécessaires, dans une société démocratique,</em>  <em>à la sécurité nationale, à l’intégrité territoriale ou à la sécurité publique</em> » ou « <em>pour empêcher la divulgation d’informations confidentielles</em> ».</p><p>Sur le fondement de ces stipulations, la Cour européenne des droits de l’homme souligne le rôle central de la liberté d’expression dans une société démocratique. Elle considère que les ingérences dans l’exercice de cette liberté nécessitent de rechercher si elles poursuivent un but légitime et si ne sont pas disproportionnées au regard de celui-ci. En outre, la Cour a constaté la grande diversité des réglementations adoptées par les Etats membres du Conseil de l’Europe pour préserver le caractère confidentiel ou secret de certaines données sensibles et poursuive les agissements contraires à ce but. Elle estime, en conséquence, que « <em>les Etats peuvent donc, dans ce domaine, se prévaloir d’une certaine marge d’appréciation</em> » (CEDH, Grande chambre, 10 décembre 2007, <em>Stoll c. Suisse, </em>Req. n° 69698/01</p><p><strong>39.    </strong>Le Conseil d’Etat estime que si le dispositif prévu par le projet de loi, de nature préventive, emporte une atteinte à la liberté d’expression garantie tant par la Constitution que par la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, il répond à de fortes considérations d’intérêt général, en lien avec les exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation. Pour que cette atteinte soit limitée à ce qui est strictement nécessaire, il propose de préciser que le risque de révélation des procédures opérationnelles ou des capacités techniques des services spécialisés de renseignement peut être pris en compte dès lors qu’une telle révélation serait de nature à nuire à l’efficacité opérationnelle de ces services ou à compromettre la sécurité de leurs agents. Par ailleurs, le Conseil d’Etat relève que le contrôle de l’administration s’exerce pendant une période de dix ans après la fin des fonctions de l’agent. Il souligne qu’il appartiendra au ministre compétent, dans l’exercice de son droit d’opposition, de tenir compte, parmi d’autres éléments, de l’écoulement du temps. Enfin, le Conseil d’Etat estime que les sanctions pénales prévues en cas de méconnaissance de l’obligation de déclaration ou de non-respect de l’opposition du ministre sont adéquates et non disproportionnées.</p><p><strong>40.    </strong>S’agissant du respect du droit de l’Union européenne, le Conseil d’Etat relève qu’en vertu des paragraphes 2 et 3 de l’article 3 de la directive (UE) 2019/1937 du 23 octobre 2019 sur la protection des personnes qui signalent des violations du droit de l’Union, celle-ci « <em>n’affecte pas</em> <em>la responsabilité qu’ont les Etats membres d’assurer la sécurité nationale, ni leur pouvoir de protéger leurs intérêts essentiels en matière de sécurité</em> », mettant en œuvre la réserve de compétence des Etats prévue par le paragraphe 2 de l’article 4 du traité sur l’Union européenne, ni <em>« l’application du droit de l’Union ou du droit national concernant […] la protection des informations classifiées</em> ». L’article 8 de la loi n°2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dans sa rédaction résultant de la loi n° 2022-401 du 21 mars 2022 visant à améliorer la protection des lanceurs d’alerte, précise que la divulgation publique, si elle porte atteinte aux intérêts de la défense et de la sécurité nationales, doit nécessairement avoir été précédée d’un signalement externe, lui-même précédé ou non d’un signalement interne. L’article L. 861-3 du code de la sécurité intérieure organise une procédure spécifique de recueil des signalements des agents des services spécialisés de renseignement faisant intervenir la Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement. Le Conseil d’Etat estime que la combinaison des dispositions du projet de loi et de celles de l’article L. 861-3 du code de la sécurité intérieure n’excède pas la faculté laissée aux Etats membres par les dispositions précitées de l’article 3 de la directive du 23 octobre 2019.</p><p>Le Conseil d’Etat déduit de tout ce qui précède que ces dispositions ne se heurtent à aucun obstacle d’ordre constitutionnel ou conventionnel.</p><p><em>Sur l’encadrement de l’usage des URL dans les algorithmes utilisés par les services de renseignement</em></p><p><strong>41.    </strong>Le Conseil d’Etat observe que l’article L. 851-3 du code de la sécurité intérieure autorise, depuis la loi n° 2015-912 du 24 juillet 2015, les services de renseignement à utiliser des algorithmes pour détecter des connexions susceptibles de révéler un certain nombre de menaces. Initialement circonscrites aux seules menaces à caractère terroriste, elles incluent également, depuis 2024, les menaces pour la défense nationale et les ingérences étrangères. Alors que seules les données dites de connexion étaient initialement utilisées par de tels algorithmes, la loi n° 2021-998 du 30 juillet 2021 relative à la prévention d’actes de terrorisme et au renseignement a ajouté les « <em>adresses complètes de ressources utilisées sur internet</em> », communément désignées sous le nom d’URL (<em>Uniform Resource Locator</em>), dans le champ des données pouvant être utilisées par ces algorithmes. Le Conseil d’Etat rappelle, comme le relèvent la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) et  la  Commission nationale de contrôle des techniques de renseignement (CNCTR), que les adresses complètes de ressources sur internet sont des données mixtes, c’est-à-dire susceptibles de comporter à la fois des données de connexion et des mots faisant référence au contenu de correspondances échangées ou d'informations consultées, sans toutefois être elles-mêmes porteuses de ce contenu.</p><p><strong>42.    </strong>Le Conseil d’Etat note que par une décision n° 2025‑885 DC du 12 juin 2025, le Conseil constitutionnel, saisi de l’article 15 de la loi visant à sortir la France du piège du narcotrafic qui élargissait le champ des menaces pouvant donner lieu à l’usage des algorithmes de renseignement en y incluant la criminalité et la délinquance organisées se rapportant au trafic de stupéfiants et au trafic d’armes, a déclaré contraires à la Constitution, non seulement l’article 15 de cette loi mais aussi les mots « <em>ainsi</em> <em>que les adresses complètes de ressources utilisées sur internet</em> » figurant au deuxième alinéa du paragraphe I de l’article L. 851-3 du CSI, au motif que l’inclusion des URL dans le champ des données pouvant être utilisées par ces traitements algorithmiques « <em>sans autre condition tenant notamment à la nature des données révélées par les adresses complètes de ressources utilisées sur internet</em> » n’assurait pas une conciliation équilibrée entre les objectifs de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public et de prévention des infractions, d’une part, et le droit au respect de la vie privée, d’autre part. Le Conseil d’Etat rappelle par ailleurs que, si la Cour européenne des droits de l’homme a estimé que « <em>la décision d’utiliser un système d’interception en masse relève de la marge d’appréciation reconnue aux Etats</em> », elle a subordonné la conformité des dispositifs de surveillance de masse des communications électroniques aux exigences de l’article 8 de la Convention et à la condition notamment qu’ils poursuivent un but légitime, tel que la lutte contre la criminalité grave et le terrorisme, qu’ils soient précisément déterminés par la loi, qu’enfin, ils soient nécessaires et assortis de garanties procédurales <em>« de bout en bout</em> », notamment par le contrôle préalable par une autorité indépendante disposant d’un pouvoir de contrôle contraignant (CEDH, grande chambre, <em>Big Brother Watch et autres c. Royaume-Uni,</em> 21 mai 2021, requêtes n° 58170/13, 62322/14 et 24960/15).</p><p><strong>43.    </strong>Le projet de loi poursuit deux objectifs principaux : premièrement, l’inclusion de la criminalité et de la délinquance organisées se rapportant au trafic de stupéfiants et au trafic d’armes dans le champ des menaces pouvant donner lieu à l’usage des traitements algorithmiques, deuxièmement, la réintroduction des adresses complètes de ressources utilisées sur internet dans le champ des données utilisées par ces traitements, en entourant leur utilisation de garanties suffisantes pour se conformer au droit au respect de la vie privée.</p><p><strong>44.    </strong>S’agissant du champ des menaces, le Conseil d’Etat relève que le projet de loi entend inclure, en se référant au 6° de l’article L. 811-3 du code de la sécurité intérieure, les menaces relatives, d’une part, à la criminalité organisée en tant qu’elle concerne le trafic de stupéfiants et le trafic d’armes et de produits explosifs, d’autre part, à la délinquance organisée portant sur des délits punis de dix ans d’emprisonnement en tant qu’elle concerne le même champ infractionnel, ainsi que les infractions liées. Il constate que les nouvelles finalités décrites (lutte contre la criminalité et la délinquance organisées) sont définies de manière suffisamment précise, au regard du code de procédure pénale notamment, pour permettre un contrôle de la proportionnalité des atteintes aux droits et libertés mis en cause par les techniques de renseignement, comme le vérifie le Conseil constitutionnel (Décision n° 2015‑713 DC du 23 juillet 2015 sur la loi relative au renseignement). Le projet de loi prévoit l’inclusion de la finalité tenant à la criminalité et la délinquance organisées se rapportant au trafic de stupéfiants et au trafic d’armes jusqu’au 1er juillet 2029, et aligne à cette date le terme du dispositif temporaire prévu pour la finalité tenant aux menaces pour la défense nationale et les ingérences étrangères. Le Conseil d’Etat estime que ces dispositions, qui visent à renforcer la lutte contre des infractions d’une particulière gravité, poursuivent les objectifs de valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public et de prévention des infractions. Compte tenu du régime protecteur entourant le recours à l’algorithme (tel que décrit pour en déterminer la conformité à la Constitution sur ce point aux paragraphes 123 à 126 de la décision du 12 juin 2025 du Conseil constitutionnel précitée), qui n’est modifié  par le projet de loi que pour être enrichi (voir point 45), d’une part, et du fait que l’utilisation massive de données personnelles par le traitement résulte de la technique elle-même et non du nombre de finalités qui lui sont assignées, d’autre part, le Conseil d’Etat estime que les dispositions envisagées ne se heurtent à aucun obstacle d’ordre constitutionnel.</p><p><strong>45.    </strong>S’agissant des URL, le Conseil constitutionnel a, par la décision du 12 juin 2025 citée précédemment, déclaré contraire à la Constitution la possibilité de les traiter de manière générale et indifférenciée, alors que leurs mentions permettraient de révéler une partie du contenu des échanges ou au moins des centres d’intérêt des utilisateurs, et seraient par suite susceptibles de porter une atteinte excessive à la protection de la vie privée, notamment au secret des correspondances. Le Conseil d’Etat note que le projet de loi, pour tenir compte de ces exigences constitutionnelles, introduit des garanties spécifiques pour l’utilisation des URL par les traitements automatisés.</p><p>En premier lieu, cette utilisation est subordonnée à une exigence de nécessité ; nécessité qui devra le cas échéant être justifiée, tant devant la CNCTR que devant le Conseil d’Etat statuant au contentieux. En deuxième lieu, le champ des adresses complètes de ressources utilisées sur internet pouvant être incluses dans les paramètres de conception de ces traitements est restreint aux adresses qui, soit dirigent vers des ressources dont l’objet est directement en rapport avec l’une des menaces ou ingérences visées, soit dirigent vers des ressources dont l’objet n’est pas directement en rapport avec ces dernières mais dont il existe des raisons sérieuses de penser qu’elles sont utilisées, en les détournant de leur objet, à de telles fins d’ingérence ou de menace, soit, enfin, présentent des caractéristiques techniques qui révèlent par elles-mêmes une telle ingérence ou menace. Le Conseil d’Etat estime que ce faisant, le projet de loi permet de circonscrire le champ des URL recueillies par les traitements automatisés en le limitant à ce qui est strictement nécessaire au regard des finalités poursuivies. En troisième lieu, le Conseil d’Etat relève que si, comme il a été dit au point 41, les adresses complètes de ressources sur internet sont des données mixtes, le projet de loi n’a ni pour objet ni pour effet de permettre l’utilisation par les traitements algorithmiques de données figurant au sein du contenu de correspondances échangées ou d’informations consultées.</p><p>Le Conseil d’Etat observe également que le projet de loi entend renforcer les garanties entourant la procédure pouvant conduire le Premier ministre à autoriser un traitement lorsque celui-ci prévoit l’utilisation d’URL : d’une part, la CNCTR devra désormais se prononcer en formation plénière dans un délai étendu à sept jours, d’autre part, lorsque la commission ne se prononce pas dans ce délai, la décision par laquelle le Premier ministre autorise néanmoins le traitement ne pourra être exécutée avant que la formation spécialisée du Conseil d’Etat n’ait statué par une décision juridictionnelle dans les conditions prévues à l’article L. 821-1 du code de la sécurité intérieure.</p><p><strong>46.    </strong>Toutefois, le Conseil d’Etat constate, d’une part, que le délai applicable à l’examen des demandes d’autorisation, fixé aujourd’hui par la procédure de droit commun de l’article L. 821‑3 du code de la sécurité intérieure, est actuellement de 24 heures, porté à 72 heures si la commission siège en formation plénière, d’autre part, que le projet de loi se borne à porter ce délai à sept jours pour les seules premières demandes d’autorisation d’un traitement utilisant des URL. Or, comme le relève la CNCTR, ces délais ne sont pas adaptés pour les demandes d’autorisation d’un traitement algorithmique, et de ce fait ne sont pas respectés en pratique, alors même qu’en application de l’article L. 821-3 du CSI, lorsque la CNCTR ne rend pas d’avis sur une demande d’autorisation dans le délai prévu, son avis est réputé rendu, et que l’autorisation qui serait le cas échéant délivrée par le Premier ministre peut être exécutée sans que la formation spécialisée du Conseil d’Etat ne soit saisie, hormis le cas spécifique des premières demandes d’autorisation d’un traitement utilisant des URL mentionné au point 45.</p><p>Dans ces conditions, le Conseil d’Etat estime nécessaire, comme le proposait la CNCTR, et pour assurer que celle-ci puisse exercer pleinement et utilement son contrôle, d’accroître de manière significative ces délais, qui pourraient, par exemple, comme le proposait la CNCTR, être portés à 30 jours pour une première demande d’autorisation d’un traitement, à 45 jours lorsque le traitement utilise des URL, et à 7 jours pour une demande de renouvellement de l’autorisation d’un traitement. Le Conseil d’Etat estime également nécessaire que les premières demandes d’autorisation de traitement soient examinées en formation plénière de la CNCTR, non seulement pour les traitements utilisant des URL mais aussi pour ceux n’en utilisant pas. Il propose de modifier le projet de loi en ce sens.</p><p><strong>47.    </strong>Sous ces réserves, le Conseil d’Etat estime que ces dispositions assurent une conciliation équilibrée entre les objectifs de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public et de prévention des infractions, d’une part, et le droit au respect de la vie privée, d’autre part.</p><p><em>Sur la prise en compte des intérêts fondamentaux de la Nation en cas d’activité en rapport avec une puissance étrangère</em></p><p><strong>48.    </strong>Le projet de loi institue un contrôle de l’administration à l’égard des personnes qui, exerçant des fonctions au sein de locaux ou terrains où la libre circulation est interdite au titre de l’article 413-7 du code pénal et y disposant d’une expérience significative et d’un savoir-faire technique ou de connaissances d’importance critique, dont la maîtrise confère un avantage décisif dans le domaine concerné, souhaitent exercer une activité lucrative au profit d’un Etat étranger, d’une collectivité étrangère ou d’une entreprise ou d’une organisation ayant son siège en dehors du territoire national ou sous contrôle étranger.</p><p>Ce contrôle vise à prévenir les risques de divulgation d’éléments essentiels du potentiel scientifique ou technique de la Nation lorsqu’une telle divulgation serait de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation. Le projet de loi vise à confier au ministre qui a la charge de protéger ces éléments le soin d’arrêter, après une première proposition de l’employeur, la liste des personnes concernées par ce contrôle. Il soumet les agents concernés à une obligation déclarative lorsqu’ils envisagent d’exercer une activité lucrative au bénéfice, direct ou indirect, d’une entité étrangère. Le ministre peut s'opposer à l'exercice de l'activité envisagée lorsqu'il estime, d'une part, que cet exercice comporte le risque sérieux d'une divulgation par l'intéressé de savoir-faire ou connaissances dont il dispose et, d'autre part, que cette divulgation est de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de la Nation. Le projet de loi entend assortir de</p><p>Le Conseil d’Etat estime que, s’il peut affecter la liberté contractuelle, la liberté d’entreprendre ou le principe de libre circulation des travailleurs, ce contrôle répond à de fortes considérations d’intérêt général, en lien avec les exigences constitutionnelles inhérentes à la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation. Un tel contrôle n’affecte en revanche pas le principe constitutionnel d’indépendance des enseignants-chercheurs, consacré par la jurisprudence du Conseil constitutionnel (n° 83-165 DC du 20 janvier 1984), dont la portée a été précisée et qui vise avant tout à prévenir une immixtion dans l’appréciation des mérites scientifiques des enseignants-chercheurs d’autres personnes que leurs pairs (n° 2010-20/21 QPC du 6 août 2010).</p><p>En outre, dès lors que ce contrôle ne sera plus exercé au terme d’une période de cinq ans, qu’il voit son champ précisément délimité aux informations pouvant être détournées à des fins de terrorisme ou de prolifération d’armes de destruction massive et de leurs vecteurs, enfin qu’il exclut les activités réalisées au bénéfice direct d’un Etat membre ou d’une collectivité territoriale de l’Union européenne (UE) ou de l’Association européenne de libre-échange (AELE), ou d'une entreprise ou d'une organisation ayant son siège dans l’Union européenne ou l’AELE et qui n’est pas sous le contrôle d’une personne physique ou morale étrangère à l’un de ces Etats, une telle mesure apparaît, au regard du droit national comme du droit de l’Union européenne, proportionnée aux buts poursuivis.</p><p>Le Conseil d’Etat note que ce dispositif de nature préventive ne s’appliquera pas aux activités entrant dans le champ de l’obligation de déclaration préalable exercées par des personnes antérieurement à la date de l’entrée en vigueur de la loi.</p><p>Il considère enfin que les sanctions administratives et pénales prévues en cas de méconnaissance de l’obligation de déclaration préalable ou de non-respect de l’opposition du ministre, qui sont de même nature que celles instituées dans le cadre du dispositif de contrôle créé par la loi n° 2023-703 du 1er août 2023 relative à la programmation militaire 2024-2030 pour les militaires et pour certains agents civils de l’Etat et de ses établissements publics et inscrit aux articles L. 4122-11 à 4122-13 du code de la défense, sont adéquates et non disproportionnées.</p><p><strong>En ce qui concerne la création d’un cadre juridique adapté aux crises majeures</strong></p><p><em>Sur</em> <em>le nouveau régime de l’état d’alerte de sécurité nationale</em></p><p><strong>49.    </strong>Le projet de loi prévoit la création d’un nouveau régime juridique d’application exceptionnelle, appelé  « état d’alerte de sécurité nationale », activable sur tout ou partie du territoire national par décret en conseil des ministres en cas de menace grave et actuelle pesant sur la sécurité nationale, notamment la continuité des activités essentielles à la vie de la Nation et la protection de la population, ou de nature à justifier la mise en œuvre des engagements internationaux de l'Etat en matière de défense ou, enfin, de nature à justifier le déploiement à bref délai, sur le territoire national, des forces armées françaises ou alliées en vue de leur mise en condition ou de leur emploi.</p><p>Ce régime correspond au scénario central décrit par la Revue nationale stratégique de 2025 : « <em>L’hypothèse d’une participation des armées françaises à une guerre majeure de haute intensité dans le voisinage de l’Europe et le risque d’actions concomitantes déstabilisatrices de nature hybride pour la sécurité intérieure de la France atteignent un niveau inégalé depuis la fin de la guerre froide (point 112) »</em>, hypothèse que la Revue fixe <em>« à l’horizon 2030 » (point 7). </em> </p><p>Ce régime comporte essentiellement des possibilités pour les autorités administratives de déroger au droit commun dans divers domaines afin de faire face plus rapidement, d’une part aux besoins d’un engagement militaire majeur français, voire allié, d’autre part à la menace de rétroactions agressives sur le territoire national.  </p><p>Il est ainsi prévu que puissent être prises, dans ce cadre juridique, des mesures de renforcement de la protection des opérateurs d’importance vitale (possibilité de mettre en place les périmètres de protection prévus à l’article L. 226-1 du code de la sécurité intérieure) et d’opérateurs sensibles désignés lors du déclenchement de l’état d’alerte de sécurité nationale ou durant celui-ci (faculté de soumettre à autorisation, délivrée après une enquête administrative, l’accès physique ou à distance aux sites de ces opérateurs, obligation de notification des incidents de nature à compromettre la continuité de leur activité).</p><p>Lors de la mise en œuvre de ce régime juridique, les autorités administratives, pourraient déroger aux normes réglementaires, nationales et locales, dans la limite des compétences qu’elles exercent en matière de défense, dans des domaines limitativement énumérés : sécurité des activités d’importance vitale ; urbanisme et environnement ; pour les seuls emplois relevant du service de sécurité nationale, le temps de travail et la protection en matière de santé et de sécurité au travail ; sécurité des approvisionnements et contrôle des exportations de produits stratégiques ; transports ; communications électroniques. Le projet de loi prévoit en outre que le ministre de la santé aurait compétence pour prendre des mesures réglementaires ou individuelles dans son champ de compétence.</p><p>Ce cadre juridique vise également à permettre l’aménagement des procédures pour les constructions et travaux requis par les besoins de soutien des forces armées françaises ou alliées, ainsi que par leur approvisionnement en matériels de guerre ou par l’hébergement de populations civiles, en matière de protection des espèces protégées (délivrance accélérée des dérogations « espèces protégées », report possible de la définition des mesures de compensation postérieurement à la délivrance de la dérogation), de droit de l’urbanisme (dispense de toute formalité d’urbanisme, en faisant application du régime applicable aux constructions temporaires) et d’archéologie préventive (opérations limitées au cas où les projets sont susceptibles d’avoir un impact notable et direct sur le patrimoine archéologique), avec en outre la création d’une procédure simplifiée d’autorisation environnementale pour ces travaux.</p><p>Est par ailleurs prévue l’obligation pour les exploitants de réseaux de radiocommunications mobiles de transmettre au Gouvernement des données interopérables relatives à la couverture du territoire par les réseaux de communications électroniques mobiles. Cette obligation permanente serait inscrite dans le code des postes et communications électroniques, et dans le code de la défense pour la durée de l’état d’alerte de sécurité nationale.</p><p>De même, serait applicable un régime d’allègement des règles de procédure de passation et d’exécution des marchés de défense ou de sécurité ayant pour finalité la mise en condition d’emploi et l’emploi des forces armées ainsi que de certains contrats passés par les opérateurs sensibles désignés précédemment.</p><p><strong>50.    </strong>Le Conseil d’Etat estime que la création de ce nouveau régime, destiné à organiser une réaction rapide de la Nation en cas d’engagement majeur des armées françaises en Europe et hors du territoire national, peut être regardée comme justifiée dans son principe par l’exigence de sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation, dans la mesure où les régimes d’exception existants ou bien sont trop contraignants, parce qu’ils correspondent à une situation proche de l’état de guerre (régime de la mobilisation générale et régime de la mise en garde), ou bien ne permettent pas de répondre aux exigences d’une réponse rapide aux menaces justifiant son déclenchement, parce qu’ils sont axés sur la protection de l’ordre public (régime de l’état d’urgence). Ce nouveau dispositif trouverait sa place dans un titre IV <em>bis </em>créé au sein du livre Ier de la deuxième partie du code de la défense, après le titre consacré à la mise en garde et à la mobilisation.</p><p>Le Conseil d’Etat estime que les conditions de déclenchement de l’état d’alerte de sécurité nationale - déclaration par décret en conseil des ministres, exigence d’une menace grave et actuelle dans trois hypothèses - sont définies avec une précision suffisante. Il considère que la clarification apportée concernant la condition d’activation liée au déploiement de forces armées françaises ou alliées sur le territoire national est bienvenue. Il relève qu’hormis l’allègement des procédures de passation de certains contrats, la déclaration d’état d’alerte de sécurité nationale n’emporterait pas par elle-même l’application des dérogations au droit commun ou la mise en œuvre de mesures d’exception, chacune d’entre elles devant être justifiée par la menace ayant conduit à cette déclaration, c’est-à-dire être nécessaire, adaptée et proportionnée à celle-ci. Il relève également que l’état d’alerte de sécurité nationale ne pourrait excéder une durée de deux mois, sauf prorogation par la loi, et que l’Assemblée nationale et le Sénat devraient être informés sans délai des mesures prises dès la déclaration d’état d’alerte de sécurité nationale.</p><p><strong>51.    </strong> Le Conseil d’Etat relève, en ce qui concerne la libre administration des collectivités territoriales, que le pouvoir des autorités administratives de déroger aux normes que ces collectivités ont émises est limité à l’édiction d’actes, réglementaires ou individuels, relevant des compétences de ces autorités en matière de défense. Il relève également que les dérogations sont doublement limitées dans leur étendue. Elles doivent être strictement nécessaires à la réponse aux menaces qui ont justifié le déclenchement de l’état d’alerte de sécurité nationale et ne pas porter une atteinte disproportionnée aux objectifs poursuivis par les dispositions auxquelles il est dérogé. En outre, elles ne sont possibles que dans certains domaines, précisément délimités. Il observe également que le décret en conseil des ministres accordant ce pouvoir de dérogation doit désigner les autorités auxquelles est accordé ce pouvoir de dérogation et que ce décret pourra, le cas échéant, préciser ceux des domaines énumérés par le projet de loi dans lesquels elles pourront faire usage de leur pouvoir de dérogation, le texte laissant sur ce point une grande marge de manœuvre au Gouvernement. Le Conseil d’Etat suggère d’ajouter une disposition prévoyant que les mesures prises à titre dérogatoire cessent d’avoir effet à la fin de l’état d’alerte de sécurité nationale.</p><p>Le Conseil d’Etat constate que l’obligation faite aux exploitants de réseaux de radiocommunications mobiles de communiquer des données sur les données interopérables relatives à la disponibilité des réseaux de communications électroniques mobiles est justifiée par l’intérêt général de sécurité nationale et de protection de la population, et que la sanction prévue en cas de non-respect de cette obligation est proportionnée.</p><p>Le Conseil d’Etat relève qu’en ce qui concerne la liberté d’aller et venir, l’extension des périmètres de protection prévus par L. 226-1 du code de la sécurité intérieure aux opérateurs d’importance vitale et les restrictions d’accès aux opérateurs exerçant une activité dont la perturbation pourrait compromettre gravement le fonctionnement de l’économie ou de la société ainsi que la défense ou la sécurité de la Nation sont justifiées par l’impératif de protection des opérateurs sensibles face aux menaces sur le territoire national qui seraient liées à un engagement massif des armées françaises en Europe.</p><p>Le Conseil d’Etat rappelle par ailleurs qu’en ce qui concerne le respect de l’article 1er de la Charte de l’environnement, qui garantit le droit de chacun de vivre dans un environnement équilibré et respectueux de la santé, le Conseil Constitutionnel (décision n° 2023-848 DC du 9 mars 2023) estime que les limitations apportées par le législateur aux principes de la Charte doivent être liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées à l’objectif</p><p>Le Conseil d’Etat déduit de tout ce qui précède que ces dispositions assurent une conciliation équilibrée entre « <em>la sauvegarde des intérêts fondamentaux de la Nation »</em>,</p><p><strong>52.    </strong>Le Conseil d’Etat recommande par ailleurs de revoir la procédure d’autorisation environnementale allégée prévue par le projet de loi pour la réalisation des travaux rendus nécessaires pour les besoins énergétiques, logistiques et sanitaires des forces armées et formations rattachées françaises ou des forces armées alliées, ainsi que par leur approvisionnement en matériels de guerre ou par l’hébergement des populations civiles. Il observe que la saisine rectificative a pour objet de restreindre le champ de cette procédure, le projet de loi indiquant, dans sa rédaction qui en résulte, qu’il appartient à l’autorité administrative d’apprécier au cas par cas, lorsque la sauvegarde des intérêts de la défense nationale le justifie, s’il y a lieu d’appliquer cette procédure allégée, et de clarifier les règles applicables, les projets de travaux et d’aménagements étant dans ce cas dispensés d’évaluation environnementale et de participation du public mais le dossier devant comporter une étude d’incidence environnementale et être mis à la disposition du public par voie électronique. Le Conseil d’Etat estime qu’en limitant cette procédure allégée au cas où la sauvegarde des intérêts de la défense nationale le justifie, le projet de loi est compatible avec les objectifs du paragraphe 3 de l’article 1er de la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, qui, ainsi qu’il a été dit au point 15, permettent de restreindre ou de supprimer l’information ou la participation du public aux projets, ou aux parties de projets, ayant pour seul objet la défense nationale. Au surplus, il considère que ces dispositions du projet de loi relèvent de « la sécurité nationale » qui, selon l’article 4 du traité sur l’Union Européenne, « reste de la seule responsabilité de chaque Etat membre ».</p><p><strong>53.    </strong>Le Conseil d’Etat constate que le Gouvernement souhaite dispenser de consultations obligatoires les actes réglementaires pris dans le cadre du pouvoir de dérogation ainsi que, plus largement, tous les actes réglementaires pris durant l’état d’alerte de sécurité nationale. Le Conseil d’Etat recommande de faire figurer cette disposition, dès lors qu’elle n’est pas limitée aux seuls actes pris dans le cadre du pouvoir de dérogation, dans un article distinct de celui consacré à ce pouvoir, et de limiter la dispense de consultation aux seuls actes nécessaires à la mise en œuvre de la réponse à apporter à la menace ayant justifié le déclenchement de ce régime d’exception.</p><p><strong>54.    </strong>Le Conseil d’Etat recommande enfin de compléter les dispositions organisant la sortie de l’état d’alerte de sécurité nationale, celles prévues par le projet de loi étant à cet égard insuffisantes. </p><p><em>Sur le service de sécurité nationale</em></p><p><strong>55.    </strong>Le service de sécurité nationale, prévu à l’article L. 2151-1 du code de la défense, est destiné à assurer la continuité de l'action de l'Etat, des collectivités territoriales et des organismes qui leur sont rattachés, ainsi que des entreprises et établissements dont les activités contribuent à la sécurité nationale. L’article L. 2151-4 du même code prévoit que les opérateurs d’importance vitale sont, à ce titre, tenus d'élaborer des plans de continuité ou de rétablissement d'activité et de notifier aux personnes concernées par ces plans qu'elles sont susceptibles d'être placées sous le régime du service de sécurité nationale.</p><p>Le projet de loi entend compléter ce dispositif en ajoutant l’obligation pour les opérateurs concernés de déterminer les emplois indispensables à la continuité de l’activité qui sont occupés par les personnes concernées, afin de mieux identifier les fonctions essentielles à la continuité d’activité de leurs établissements. Le projet de loi prévoit par ailleurs, à l’article L. 1332‑7 du code de la défense, une amende de 150 000 euros pour les opérateurs n’ayant pas satisfait aux obligations ainsi prévues.</p><p>Le Conseil d’Etat estime que cette disposition, qui ne modifie pas l’économie générale des dispositions en vigueur, ne se heurte à aucun obstacle d’ordre constitutionnel ou conventionnel.</p><p><strong>Titre IV Dispositions relatives à la mobilisation des forces vives de la Nation</strong></p><p><strong>En ce qui concerne la journée de mobilisation</strong></p><p><strong>56.    </strong>Le projet de loi fait évoluer la journée défense et citoyenneté prévue par le code du service national, qui constitue la deuxième obligation du service national universel après le recensement. Dans l’objectif de recentrer cette journée sur les fondamentaux de la défense et de revenir ce faisant aux objectifs initiaux de la loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997 portant réforme du service national, il prévoit que cette journée, désormais appelée « journée de mobilisation », est principalement consacrée à la connaissance des armées et de l’organisation de la défense nationale, ainsi qu’à une sensibilisation aux activités militaires. Le caractère universel et obligatoire de cette journée destinée aux jeunes Françaises et Français de 16 à 18 ans, ainsi que la règle qui subordonne, jusqu’à l’âge de vingt-cinq ans et sauf cas de force majeure, l’inscription aux examens et concours soumis au contrôle de l’autorité publique à la participation à cette journée sont maintenus.</p><p>S’agissant du caractère législatif de la disposition prévoyant que les participants à la journée de mobilisation doivent remplir un questionnaire destiné à apprécier leur disponibilité, leur motivation et leurs aptitudes pour servir au sein des forces armées et formations rattachées, le Conseil d’Etat note que la circonstance que ce questionnaire, qui vise à permettre une meilleure connaissance, par les forces armées, des éventuels candidats et le renforcement du vivier de recrutement selon les différentes modalités existantes, implique un traitement de données à caractère personnel est dépourvue d’incidence sur le caractère législatif de la mesure. Toutefois le Conseil d’Etat, observant que l’accomplissement de cette obligation conditionnera la délivrance d’un certificat individuel de participation à l’issue de la journée de mobilisation, certificat dont l’obtention est elle-même nécessaire jusqu’à l’âge de vingt-cinq ans, en vertu de l’article L. 114-6 du code du service national, pour être autorisé à s'inscrire aux examens et concours soumis au contrôle de l'autorité publique, considère que l’obligation de remplir ce questionnaire peut dès lors être regardée comme étant au nombre des sujétions imposées par la Défense nationale aux citoyens en leur personne au sens de l’article 34 de la Constitution, et que cette disposition trouve bien sa place dans la loi.</p><p>Le Conseil d’Etat relève que s’agissant du recensement, qui constitue la première obligation du service national universel, le projet de loi prévoit de modifier l’article L. 113-7 du code du service national qui impose aux personnes recensées de signaler tout changement de domicile ou de résidence, de situation familiale et professionnelle jusqu’à l’âge de vingt-cinq ans, obligation qui n’est assortie d’aucune sanction. La modification apportée par le projet de loi conduit à élargir les informations ainsi collectées, étendues aux compétences attestées, et à porter de vingt-cinq à cinquante ans l’âge jusqu’auquel les Français devront déclarer à l’administration chargée du service national tout changement relatif aux informations déclarées à l’occasion du recensement préalable à la journée de mobilisation. Or le Conseil d’Etat constate que la disposition actuellement en vigueur n’est que très peu suivie d’effet. Il observe que l’élargissement substantiel de cette obligation, destiné à permettre la mise en œuvre des régimes de défense prévus aux livres Ier et II de la partie 2 du code de la défense, ne se heurte à aucun obstacle d’ordre constitutionnel mais ne pourra gagner en effectivité que s’il s’agit d’une obligation de déclaration annuelle, pour le cas échéant confirmer l’absence de changement des informations déjà déclarées.</p><p><strong>En ce qui concerne la création d’un nouveau service national miliaire</strong></p><p><strong>57.    </strong>Le projet de loi entend également créer, dans le code du service national et dans le code de la défense, un nouveau service national, à caractère militaire. Le projet de loi écarte l’option consistant à lever la suspension et à rétablir le service militaire obligatoire, et retient un dispositif fondé sur le seul volontariat. Les jeunes sous volontariat d’appelé du service national constitueraient une nouvelle catégorie de militaires servant en vertu d’un contrat, venant s’ajouter à celles déjà énumérées à l’article L. 4132-5 du code de la défense. D’une durée de dix mois, non renouvelable, ouvert aux Françaises comme aux Français, ce service ne pourrait être effectué que sur le territoire national.</p><p>Souscrit au titre des contrats de volontaires militaires, qui figurent au nombre des militaires d'active autres que de carrière, le contrat d’appelé du service national, qui ne donnerait pas droit à un congé de reconversion, serait accessible aux Françaises et Français âgés de 18 à 26 ans. Les volontaires militaires appelés du service national qui se destinent à la fonction publique bénéficieraient des mêmes dispositions qui s’appliquent aux volontaires du service civique : recul, équivalent à la durée du volontariat, de l’âge maximal d’admission à l’accès à un emploi relevant du code général de la fonction publique ; possibilité de présenter le service effectué comme appelé du service national parmi les expériences professionnelles dont les acquis peuvent être présentés dans le cadre des concours ; prise en compte de cette durée dans le calcul de l’ancienneté exigée pour l'accès aux concours internes ; suspension, équivalente à la durée du volontariat, du décompte de la période de quatre ans durant laquelle l’inscription sur une liste aptitude permet d’être nommé dans un de ces emplois ; report de la nomination en qualité d’élève du Centre national de la fonction publique territoriale à la formation initiale suivante ; prise en compte de la période du volontariat dans le calcul de l'ancienneté de service exigée pour l'avancement et pour la retraite dans la fonction publique.</p><p>Ces dispositions, qui ajoutent une nouvelle forme de contrat de volontaire militaire, n’appellent pas de remarque particulière du Conseil d’Etat autre que celle consistant à veiller à la bonne insertion des dispositions statutaires propres à ce volontariat parmi les dispositifs de volontariat militaire déjà existants. Le Conseil d’Etat relève également que la précision selon laquelle cette disposition s’applique « aux Françaises » comme aux Français est superfétatoire dès lors que, en l’absence de disposition expresse contraire, toutes les dispositions du code de la défense et du code du service national sont applicables aussi bien aux femmes qu’aux hommes mais constate que cette formulation reprend celle déjà retenue dans les deux articles qui, dans le code de la défense, précèdent et suivent le nouvel article relatif au contrat d’appelé du service national.</p><p><strong>En ce qui concerne les réserves</strong></p><p><strong>58.    </strong>Le projet de loi entend compléter le dispositif de la réserve de sécurité nationale, prévu à l’article L. 2171-1 du code de la défense, pour y ajouter la réserve opérationnelle de l’administration des douanes, créée par la loi n° 2023-610 du 18 juillet 2023 visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces. Il vise également à harmoniser des dispositions législatives relatives à l’obligation de disponibilité applicable dans le cadre du dispositif de réserve de sécurité nationale et à préciser le caractère renouvelable des contrats de réservistes de la police nationale. Ces dispositions ne se heurtent à aucun obstacle et n’appellent pas de remarque particulière.</p><p><strong>Titre V Dispositions réaffirmant la singularité militaire</strong></p><p><strong>En ce qui concerne la modification du régime des emplois dits « réservés »</strong></p><p><strong>59.    </strong>Le dispositif des emplois dits « réservés », prévu par le code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre, ouvre un accès dérogatoire à certains emplois de la fonction publique, par voie d’inscription sur une liste d’aptitude spéciale, au bénéfice notamment des militaires et anciens militaires invalides de guerre, des victimes civiles de guerre et des victimes d’actes de terrorisme. Les employeurs publics ont l’obligation de mettre en réserve à cet effet une part de leurs emplois vacants (Etat et fonction publique hospitalière) ou d’identifier des emplois réservés à l’occasion des déclarations de vacance de poste (fonction publique territoriale). La mise en œuvre de ce dispositif, qui constitue une « obligation nationale », se heurte à des difficultés, tenant principalement à l’inadéquation entre le nombre d’emplois offerts et celui des candidats à un recrutement par cette voie de recrutement, à l’origine de rigidités de gestion. Le projet de loi entend réformer ce régime en supprimant l’obligation d’identifier et de mettre en réserve un certain nombre d’emplois, afin de permettre l’accès des candidats inscrits sur la liste d’aptitude à tout poste ouvert au recrutement, sous la seule réserve des aptitudes et compétences à satisfaire. Par ailleurs, il prévoit de modifier la dénomination des emplois réservés, qui seront désormais qualifiés d’« emplois de reconnaissance nationale ».</p><p>Le Conseil d’Etat estime que ces dispositions ne se heurtent à aucun obstacle d’ordre constitutionnel ou conventionnel.</p><p><strong>En ce qui concerne la suppression du renvoi au code du travail pour la détermination du droit à un revenu de remplacement des militaires involontairement privés d’emplois</strong></p><p><strong>60.    </strong>Le régime de l’allocation d’assurance chômage des militaires qui quittent le service et sont involontairement privés d’emploi résulte actuellement de la combinaison de dispositions législatives et réglementaires du code de la défense et du code du travail. Pour ce qui est de la détermination de l’assiette des rémunérations servant de base au calcul de l’allocation, l’article R. 4123-37 du code de la défense, pris pour l’application de l’article L. 4123-7 du même code, exclut les primes et indemnités autres que l’indemnité de résidence et le supplément familial de traitement. Ses dispositions ayant été jugées illégales par un tribunal administratif au motif qu’une telle exclusion méconnaît les dispositions législatives applicables (l’article L. 4123-7 du code de la défense, l’article L. 5422-3 du code du travail et le 1° de l’article L. 5424-1 de ce code), le projet de loi, aux fins de pérenniser le régime actuellement applicable aux militaires, entend modifier l’article L. 4123-7 du code de la défense en supprimant la référence au code du travail figurant dans la rédaction actuelle de cet article. Le Conseil d’Etat relève que ces dispositions ne se heurtent, par elles-mêmes, à aucun obstacle notamment d’ordre constitutionnel.</p><p><strong>Autres dispositions du projet </strong></p><p>Le projet de loi comporte d’autres dispositions ayant pour objet :</p><p>- d’étendre aux projets relevant du ministère des armées la procédure de l’autorisation environnementale unique ;</p><p>- d’étendre aux services maritimes le dispositif des transports maritimes présentant un caractère d’intérêt national ;</p><p>- de durcir les peines encourues pour les infractions de navigation sans pavillon et de refus d’obtempérer aux injonctions faites dans le cadre de l’exercice par l’Etat de ses pouvoirs de police en mer et de prévoir une connexité entre ces infractions ;</p><p>- de renforcer la coopération internationale dans l’enseignement supérieur ;</p><p>- d’octroyer le titre de reconnaissance de la Nation aux équipages des sous-marins nucléaires lanceurs d’engins ;</p><p><em>- </em>d’élargir les sanctions disciplinaires applicables aux officiers généraux en deuxième section ;</p><p>- de prolonger la décote applicable aux cessions de terrains occupés par le ministère des armées et situés dans des zones tendues, en contrepartie de la réalisation de logements sociaux destinés en priorité aux agents de ce ministère ;</p><p><em>- </em>de moderniser la gouvernance de l’Office national des combattants et des victimes de guerre ;</p><p>- de moderniser la gouvernance de l’Ecole polytechnique ;</p><p>- d’actualiser les dispositions relatives à l’outre-mer dans plusieurs codes, pour tenir compte de l’intervention de la présente loi ;</p><p>- de ratifier cinq ordonnances.</p><p>Ces dispositions n’appellent pas d’observations particulières de la part du Conseil d’Etat, sous réserve d’améliorations de rédaction qu’il suggère au Gouvernement de retenir.</p><p><em>Cet avis été délibéré et adopté par l’assemblée générale du Conseil d’Etat dans sa séance du 26 mars 2026.</em></p> </div> 2026-03-19T00:00:00+00:00https://www.conseil-etat.fr/avis-consultatifs/derniers-avis-rendus/au-gouvernement/avis-sur-un-projet-de-loi-renforcant-la-securite-du-quotidien<div class="ezrichtext-field" morss_own_score="5.983143847943461" morss_score="1134.7416754750432"><p><strong>1.                  </strong>Le Conseil d’Etat a été saisi le 12 février 2026 d’un projet de loi relatif à la sécurité du quotidien. Ce projet de loi a été modifié par plusieurs saisines rectificatives, le 18 février 2026 avec l’ajout de l’étude d’impact, le 25 février 2026 concernant le texte du projet, le 27 février 2026 sur l’exposé des motifs et le 6 mars 2026 modifiant l’étude d’impact.</p><p><strong>2.                  </strong>Ce projet de loi comprend 33 articles, répartis en quatre titres dont l’objet est : la lutte contre les incivilités et la délinquance du quotidien ; la lutte contre le narcotrafic et la criminalité organisée ; l’adaptation des moyens d’intervention ; les dispositions relatives aux outre-mer. Le Conseil d’Etat observe que plusieurs dispositions du projet de loi sont relatives à l’usage, à titre pérenne ou expérimental, des caméras individuelles, il rappelle, comme il l’avait déjà indiqué dans son avis n° 402975, du 8 juillet 2021, sur un projet de loi relatif à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure (point 30) « <em>que la législation en cause aurait gagné en cohérence et en lisibilité avec la création d’un régime unifié pour l’ensemble des caméras utilisées par les services de l’Etat »</em>.</p><p><strong>3.                  </strong>L’étude d’impact répond dans l’ensemble, sous réserve de quelques observations formulées plus bas, aux exigences de l’article 8 de la loi organique n° 2009-403 du 15 avril 2009 relative à l’application des articles 34-1, 39 et 44 de la Constitution.</p><p><strong>4.                  </strong>Le Conseil d’Etat constate que le projet de loi a été soumis à toutes les instances dont la consultation était obligatoire.</p><p><strong>5.                  </strong>Dans ces conditions, le projet de loi appelle, de la part du Conseil d’Etat, les observations suivantes.</p><p><strong>6.                  </strong>Le Conseil d’Etat relève à titre liminaire que le projet de loi entend introduire dans la législation diverses dispositions de police comportant des restrictions significatives de libertés. Il appelle l’attention sur la multiplication de mesures de cette nature, initialement justifiées par des motifs impérieux de protection de la sécurité et de l’ordre publics (la survenue de circonstances exceptionnelles, la lutte contre le terrorisme, l’évolution de formes très graves de criminalités) et qui sont, par la suite, pérennisées ou étendues par étapes à d’autres formes de criminalités ou de menaces pour l’ordre public.</p><p><strong>7.                  </strong>Le Conseil d’Etat appelle l’attention du Gouvernement sur la nécessité de garantir la cohérence globale des dispositions ainsi élargies et combinées et l’invite à vérifier, par une revue d’ensemble, la justification et l’articulation des dispositions adoptées souvent au gré des circonstances et dans des textes disparates. Il se propose de participer à cette réflexion et de réaliser les études nécessaires à cette fin pour suggérer les simplifications, généralisations, corrections qui s’imposeraient. A titre d’exemple, le projet de loi comporte deux nouveaux régimes de « <em>caméra piéton »</em> après ceux déjà examinés pour les policiers, les gendarmes, les policiers municipaux, les surveillants pénitentiaires, les gardes champêtres, les agents de la police des transports, pour s’en tenir au champ de la sécurité intérieure.  De même le projet de loi prévoit un nouveau régime d’interdiction de paraitre dans certains lieux pour les supporters, alors qu’un tel régime existe aussi dans le cadre des mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance (MICAS), ainsi que, sur un fondement judiciaire mais avant toute peine, pour les violences intra familiales et, après jugement, comme composante de la peine infligée.</p><p><strong>8.                  </strong>Dans cette perspective, le Conseil d’Etat tient à souligner que la conformité aux exigences constitutionnelles d’une mesure restrictive de liberté dans le but de prévenir des atteintes à l’ordre public s’apprécie non seulement au regard de ses effets propres, mais aussi par l’analyse combinée des autres dispositions permettant d’atteindre le même objectif au regard notamment des restrictions des droits et libertés qu’elles induisent. Il ajoute qu’une fois adoptées les dispositions spécifiques de police spéciale qui s’imposent, et peuvent comporter des régimes d’autorisation et de sanction, et établie la répression pénale mise en œuvre sous l’autorité du juge judiciaire par la police judiciaire, la police administrative générale n’appelle que peu de règles détaillant ses voies d’action, et se définit essentiellement par ses objectifs, traditionnellement résumés à la préservation de l’ordre, de la sureté, de la sécurité et de la salubrité. C’est aux autorités qui sont investies de ce pouvoir de concevoir et prendre les mesures strictement proportionnées aux nécessités du moment, sous le contrôle du juge.</p><p>Le Conseil d’Etat rappelle enfin que le contrôle des mesures de police administrative et des conditions de leur mise en œuvre relève de la compétence du juge administratif, à qui il appartient de vérifier qu’elles sont justifiées par la nécessité de sauvegarder l'ordre public et proportionnées à cet objectif, sans préjudice des mesures qui sont placées sous le contrôle de l’autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle en vertu de l’article 66 de la Constitution.</p><p><strong><em>Sur les dispositions renforçant le contrôle des produits explosifs</em></strong></p><p><strong>9.                  </strong>Le projet de loi entend renforcer les mesures de contrôle des conditions de port et transport, de détention et de vente de certains produits explosifs et précurseurs d’explosifs et des articles pyrotechniques afin de prévenir des risques de troubles graves à l’ordre ou à la sécurité publics, liés à leurs usages illégaux ou détournés.</p><p><em>En ce qui concerne l’institution d’un régime de fermeture administrative</em></p><p><strong>10.              </strong>Le projet de loi vise à modifier l’article L. 333-3 du code de la sécurité intérieure et à instituer un régime de fermeture administrative des établissements qui commercialisent des articles pyrotechniques ou des précurseurs d’explosifs, en violation des dispositions législatives et réglementaires ou en violation d’une interdiction de vente prononcée à raison du risque de troubles graves à l’ordre public résultant de leur usage. Il permet au préfet d’ordonner la fermeture pour une période d’une durée maximale de six mois et au ministre de l’intérieur de la prolonger pour seconde période d’une durée maximale de six mois.</p><p><strong>11.              </strong>Le Conseil d’Etat observe que ces dispositions portent atteinte à la liberté d’entreprendre, laquelle découle de l’article 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Il rappelle que si le législateur peut apporter à cette liberté des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l'intérêt général, c’est à la condition qu'il n'en résulte pas d'atteintes disproportionnées au regard de l'objectif poursuivi (Décision du Conseil constitutionnel n° 2000-439 DC du 16 janvier 2001, <em>loi relative à l'archéologie préventive).</em></p><p><strong>12.              </strong>Le Conseil d’Etat note que la fabrication, la commercialisation, la détention et le maniement des explosifs, des précurseurs d’explosif et des dispositifs pyrotechniques font l’objet de nombreuses dispositions de police spéciale, comportant des autorisations, des exigences de formation, des règles d’utilisation restrictives détaillées. Il observe que la violation de ces règles, énoncées notamment par le code de la défense et le code de l’environnement, est susceptible d’entrainer à la fois le retrait d’autorisations ou des interdictions, qui peuvent avoir le caractère de sanctions administratives, et des sanctions pénales spécifiques ou des sanctions pénales plus générales. Le Conseil d’Etat estime que les situations exposées par l’étude d’impact peuvent en général être traitées, aux fins de préservation de l’ordre public, par ces polices spéciales et par la police judiciaire. S’il existe des cas échappant à ces règles, comme par exemple la diffusion de mortiers d’artifice achetés régulièrement ou non dans le but de s’attaquer aux forces de l’ordre, des mesures de police générale peuvent, si l’intervention de la police judiciaire n’est pas encore possible faute de faits avérés, être prises, sans qu’il soit besoin d’en préciser le régime particulier. Ainsi, des mesures de fermeture de l’établissement vendant les produits concernés, si elles sont justifiées par les circonstances, pourraient être prises. Le Conseil d’Etat estime donc qu’une mesure générale permettant la fermeture des établissements concernés serait excessivement attentatoire à la liberté d’entreprendre et au droit de propriété au regard notamment des moyens dont dispose déjà l’autorité publique, et qu’il est inutile de prévoir en détail les modalités selon lesquelles, lorsque les circonstances en font la seule mesure de nature à prévenir des troubles graves à l’ordre public, un établissement peut être fermé, sous réserve que les actes pris sur le fondement des pouvoirs de police générale respectent les exigences légales garantissant les droits des personnes concernées, que le code des relations entre le public et l’administration (CRPA) et les dispositions régissant le droit au recours notamment, visent à protéger.</p><p><strong>13.              </strong>Le Conseil d’Etat en déduit que l’institution d’un régime de fermeture administrative porterait à la liberté d’entreprendre une atteinte disproportionnée au regard de l'objectif poursuivi et ne peut dès lors être retenue dans le projet de loi.</p><p><em>En ce qui concerne l’institution d’un régime de dessaisissement de produits explosifs, d’articles pyrotechniques et de précurseurs d’explosifs, ainsi que sur la remise et la saisie des produits en l’absence de dessaisissement</em></p><p><strong>14.              </strong>Le projet de loi prévoit la création d’un nouvel article L. 2352-3 du code de la défense qui permet au préfet d’ordonner à une personne de se dessaisir des produits explosifs, des articles pyrotechniques définis par l'article R. 557-6-3 du code de l'environnement ou des précurseurs d’explosifs qu’elle détient, lorsqu’il existe des raisons sérieuses de penser que ces produits, articles et précurseurs peuvent être utilisés dans des conditions portant atteinte à l’ordre ou à la sécurité publics. Le dessaisissement consiste soit en la vente de ces produits, articles ou précurseurs à une personne morale remplissant les conditions légales d’acquisition et de détention, soit en la remise à une personne morale en capacité de procéder à leur destruction. Le projet de loi entend également introduire dans le même code un nouvel article L. 2352-4 qui dispose que lorsque la personne concernée ne s'est pas dessaisie des produits explosifs, articles pyrotechniques ou précurseurs d’explosifs dans le délai fixé, le représentant de l'Etat dans le département, ou, à Paris, le préfet de police, lui ordonne de les remettre sans délai au service compétent, sous le contrôle d’un officier de police judiciaire. En l’absence de remise, le préfet peut demander au juge des libertés et de la détention l'autorisation de procéder à une saisie en tout lieu privé ou dans tout véhicule où ils sont entreposés. Le projet de loi définit précisément les conditions et modalités dont la saisie est assortie. La remise ou la saisie des produits explosifs, articles pyrotechniques ou précurseurs d’explosifs ne donne lieu à aucune indemnisation.</p><p><strong>15.              </strong>Le Conseil d’Etat constate que le dessaisissement ainsi prévu porte atteinte à l’exercice du droit de propriété, protégé par les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et qui ne peut faire l’objet de limitations que si elles sont justifiées par un motif d’intérêt général et proportionnées à l'objectif poursuivi (Décision du Conseil constitutionnel n° 2010-60 QPC du 12 novembre 2010). Il rappelle que dans sa décision n° 2011‑209 QPC du 17 janvier 2012, le Conseil constitutionnel a jugé que le dispositif de dessaisissement d’armes et de munitions prévu par le code de la défense en cas d’interdiction d’acquisition et de détention, qui poursuit l’objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l'ordre public, est conforme à la Constitution en raison des garanties de fond et de procédure qu’il comporte, à savoir que le dessaisissement ne peut être ordonné par le préfet que pour des motifs d’ordre public ou de sécurité des personnes, et selon une procédure contradictoire sauf en cas d’urgence, que la décision peut faire l’objet d’un recours devant la juridiction administrative, et qu’une procédure de saisie est engagée sous l’autorité et le contrôle du juge des libertés et de la détention uniquement si l’intéressé ne s’est pas dessaisi de son arme.</p><p><strong>16.              </strong>Comme il est dit au point 11, la détention illégale de produits explosifs, de précurseurs d’explosifs et d’articles pyrotechniques justifie le prononcé des sanctions administratives et pénales prévues par la loi. Le Conseil d’Etat estime, en accord avec le Gouvernement, que le régime de dessaisissement auquel il est prévu de les soumettre, doit être dès lors limité aux hypothèses de risques de troubles graves et imminents à l’ordre public, qui peuvent se présenter en dépit du caractère régulier de la détention des produits concernés. Dans de telles hypothèses, le dessaisissement ne peut être ordonné dans le cadre des pouvoirs de police administrative générale L’intervention du législateur est ici nécessaire tant pour permettre au dessaisissement d’être ordonné dans un délai compatible avec l’impératif de rétablissement de l’ordre public que pour garantir les droits des personnes intéressées.</p><p><strong>17.              </strong>Quant à la procédure de saisie applicable en cas d’absence de dessaisissement et de remise aux autorités compétentes, le Conseil d’Etat estime qu’elle est suffisamment encadrée par la compétence donnée au juge des libertés et de la détention pour autoriser la saisie et en surveiller l’exécution.</p><p><strong>18.              </strong>Au bénéfice des observations qui précèdent, le Conseil d’Etat considère que les atteintes portées au droit de propriété ne sont pas disproportionnées au regard de l’objectif d’intérêt général poursuivi.</p><p><strong><em>Sur les dispositions relatives au délit d’organisation ou de participation à un rassemblement festif à caractère musical</em></strong></p><p><strong>19.              </strong>Le projet de loi vise à qualifier de délits le fait d’organiser ou de participer à un rassemblement festif à caractère musical tel que défini par le code de la sécurité intérieure si ce rassemblement n’a pas fait l’objet d’une déclaration préalable ou a fait l’objet d’une déclaration volontairement incomplète ou inexacte, ou encore s’il est organisé en violation d’une interdiction préfectorale.</p><p><em>En ce qui concerne le délit d’organisation d’un rassemblement illégal</em></p><p><strong>20.              </strong>Dans sa rédaction retenue par le projet de loi l’article L. 211-15 du code de la sécurité intérieure dispose qu’est puni de deux ans d’emprisonnement et de 30 000 euros d’amende le fait d’organiser un rassemblement festif à caractère musical dans un lieu non aménagé au préalable, défini à l’article L. 211-5 du code la sécurité intérieure, sans déclaration préalable, ou après avoir établi une déclaration incomplète ou inexacte de nature à tromper volontairement sur l’objet ou les conditions du rassemblement projeté ou encore en violation d’une interdiction prononcée par le représentant de l'Etat. L’autorité de police administrative porte à la connaissance du public par tous moyens appropriés le caractère illégal du rassemblement.</p><p><strong>21.              </strong>Les personnes morales déclarées responsables pénalement de l’organisation d’un tel rassemblement encourent une amende au taux maximum égal au quintuple de celui prévu pour les personnes physiques, des peines de confiscation et la peine d’interdiction, pour une durée de cinq ans au plus, de percevoir toute aide publique attribuée par l'Etat, les collectivités territoriales, leurs établissements ou leurs groupements ainsi que toute aide financière versée par une personne privée chargée d'une mission de service public.</p><p><strong>22.              </strong>Le Conseil d’Etat relève que l’organisation d’un tel rassemblement est, dans l’état du droit en vigueur, puni de l’amende prévue pour les contraventions de la 5ème classe. Toutefois, ainsi qu’il résulte des données de l’étude d’impact, compte tenu des multiples incidents relevés lors de ces rassemblements, couramment dénommés « <em>rave parties</em> », et des nombreux comportements susceptibles de mettre en danger les personnes constatés à cette occasion, le Conseil d’Etat regarde comme fondé le renforcement de la répression des rassemblements festifs à caractère musical illégaux. Il estime que la notion d’organisateur, qui recouvre à la fois l’instigation et l’organisation matérielle, et qui figure déjà à l’article 431-9 du code pénal à propos de l’organisation de manifestations sur la voie publique, est suffisamment précise au regard du principe de légalité des délits et des peines. Les peines prévues n’apparaissent pas disproportionnées par rapport à celles prévues pour des délits analogues.</p><p><strong>23.              </strong>Le Conseil d’Etat estime donc que la création du nouveau délit d’organisation d’un rassemblement festif à caractère musical illégal ne méconnait pas les principes de légalité, de nécessité et de proportionnalité des délits et des peines tels qu’ils résultent de l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.</p><p><em>En ce qui concerne la création de peines complémentaires</em></p><p><strong>24.              </strong>Le projet de loi prévoit à titre de peines complémentaires la confiscation du matériel ayant servi à commettre l’infraction, qui sera obligatoire sauf décision spécialement motivée, la confiscation du véhicule ayant servi au transport du matériel, la suspension du permis de conduire pour une durée maximale de trois ans de la personne reconnue coupable du délit d’organisation d’un rassemblement illégal et l’annulation du permis de conduire avec interdiction de solliciter la délivrance d'un nouveau permis pendant trois ans au plus. Les trois premières peines complémentaires ainsi prévues figurent déjà à l’article R. 211-28 du code de la sécurité intérieure.</p><p><strong>25.              </strong>Le Conseil d’Etat estime, s’agissant du caractère obligatoire de la peine complémentaire de confiscation du matériel, que le projet de loi répond aux critères dégagés par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° <a href="https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2010/201040QPC.htm">2010-40 QPC du 29 septembre 2010</a>, n’admettant le caractère obligatoire d’une peine que s’il existe un lien entre la peine obligatoire ainsi créée et la nécessité d’assurer une meilleure répression du comportement concerné, sans priver le juge, au regard de la palette des peines qu’il peut imposer, de la possibilité d’individualiser la peine.</p><p><strong>26.              </strong>Pour le reste, les peines complémentaires proposées n’appellent pas d’observation.</p><p><em>En ce qui concerne le délit de participation à un rassemblement illégal</em></p><p><strong>27.              </strong>Le projet de loi prévoit qu’en vertu d’un nouvel article L. 211-15-3 de la sécurité intérieure le fait de participer à un rassemblement festif à caractère musical illégal est puni de six mois d’emprisonnement et de 7 500 euros d’amende. La procédure d’amende forfaitaire délictuelle est applicable à cette infraction. Le montant de cette amende est fixé à 300 euros, son montant minoré est de 250 euros et son montant majoré de 600 euros.</p><p><strong>28.              </strong>Le Conseil d’Etat considère que la création du nouveau délit de participation à un rassemblement festif à caractère musical illégal, au regard de l’évolution de la délinquance en la matière qu’établit l’étude d’impact, de la gravité des infractions, du montant des peines ou de leur niveau comparé à des délits analogues, ne méconnait pas les principes de légalité, de nécessité et de proportionnalité des délits et des peines. Il estime toutefois nécessaire, afin d’assurer le respect du principe de légalité des peines et du caractère équitable de la procédure pénale, de préciser que ce délit n’est constitué que si les dispositions de dernier alinéa de l’article L. 211-15, aux termes duquel « <em>L’autorité de police administrative porte à la connaissance du public par tous moyens appropriés le caractère illégal [du rassemblement]</em> », sont dûment respectées.</p><p><strong><em>Sur les dispositions relatives à la répression des comportements dangereux sur la route</em></strong></p><p><strong>29.              </strong>Le projet de loi vise à réprimer les comportements dangereux sur la route en modifiant six mesures du code de la route.</p><p><em>En ce qui concerne la verbalisation sans interception des auteurs du délit prévu à l’article L. 236-1 du code de la route</em></p><p><strong>30.              </strong>L’article L. 121-3 du code de la route actuellement en vigueur consacre un principe de redevabilité pécuniaire, à la charge du titulaire du certificat d’immatriculation du véhicule, de l’amende encourue pour des infractions dont la liste est fixée par décret en Conseil d’Etat, à moins que ce titulaire n'établisse l'existence d'un vol ou de tout autre événement de force majeure ou qu'il n'apporte tous éléments permettant d'établir qu'il n'est pas l'auteur véritable de l'infraction.</p><p><strong>31.              </strong>Le projet de loi entend compléter cet article L. 121-3 en ajoutant le délit de « <em>rodéo urbain</em> », prévu à l’article L. 236-1 du code de la route, à la liste des infractions pour lesquelles existe, à l’égard du titulaire du certificat d’immatriculation du véhicule, une telle présomption de redevabilité pécuniaire de l’amende. Cette liste figure aujourd’hui à l’article R. 121-6 du code de la route.</p><p><strong>32.              </strong>Le Conseil d’Etat considère que la disposition qui ajoute un délit à cette liste relève du niveau règlementaire et propose de ne pas la maintenir dans le projet de loi.</p><p><em>En ce qui concerne l’extension de la procédure de l’amende forfaitaire délictuelle au délit prévu à l’article L. 236-1 du code de la route</em></p><p><strong>33.              </strong>Le projet de loi prévoit d’étendre la procédure de l’amende forfaitaire délictuelle au délit de « <em>rodéo motorisé</em> » en complétant le I de l’article L. 236-1 du code de la route qui, dans sa rédaction en vigueur, punit « <em>Le fait d'adopter, au moyen d'un véhicule terrestre à moteur, une conduite répétant de façon intentionnelle des manœuvres constituant des violations d'obligations particulières de sécurité ou de prudence prévues par les dispositions législatives et réglementaires du présent code dans des conditions qui compromettent la sécurité des usagers de la route ou qui troublent la tranquillité publique</em> » d’un an d’emprisonnement et de 15 000 euros d’amende. La procédure de l’amende forfaitaire délictuelle n’est pas étendue aux délits définis au II et III du même article L. 236-1, qui prévoient des peines plus lourdes en cas de circonstances aggravantes.</p><p><strong>34.              </strong>Le Conseil d’Etat relève que le Conseil constitutionnel a jugé dans sa décision n° 2019‑778 DC du 21 mars 2019 que la procédure de l’amende forfaitaire délictuelle ne peut s’appliquer qu’aux délits les moins graves et ne peut mettre en œuvre que des peines d’amendes de faible montant. Il a précisé que <em>« les dispositions concernées ne sauraient, sans méconnaître le principe d’égalité devant la justice, s’appliquer à des délits punis d’une peine d’emprisonnement supérieure à trois ans </em>».</p><p><strong>35.              </strong>Le Conseil d’Etat estime que les dispositions du projet de loi, qui limitent l’application de l’amende forfaitaire délictuelle au délit prévu au I de l’article L. 236-1 et qui fixent une amende forfaitaire d'un montant de 800 euros, avec une amende forfaitaire minorée de 640 euros et une amende forfaitaire majorée de 1 600 euros, satisfont à ces conditions.</p><p><em>En ce qui concerne l’interdiction de la conduite de certains véhicules terrestres à moteur en cas de constatation du délit prévu à l’article L. 236-1 du code de la route</em></p><p><strong>36.              </strong>Le projet de loi complète l’article L. 224-7 du code de la route et autorise le préfet, en cas de constatation du délit de « <em>rodéo motorisé</em> », à interdire, à titre provisoire, la conduite de certains véhicules terrestres à moteur, y compris ceux pour lesquels le permis de conduire n’est pas exigé. Le Conseil d’Etat constate que cette interdiction s’ajoute aux mesures provisoires d’avertissement, de suspension ou d’interdiction de délivrance du permis de conduire selon que le conducteur en est ou non titulaire. Ces sanctions sont laissées à l’appréciation du préfet au regard notamment de la gravité des circonstances de l’infraction et plus généralement de la situation personnelle et familiale de l’intéressé. Elles sont prononcées au terme d’une procédure contradictoire. En application de l’article L. 224-8 du code de la route, la durée de l’interdiction de conduire certains véhicules ne pourra excéder six mois.</p><p><strong>37.              </strong>Le Conseil d’Etat considère que cet élargissement du périmètre des mesures administratives qui peuvent être prononcées à l’encontre des auteurs de « <em>rodéos motorisés</em> », dont l’étude d’impact indique qu’ils sont fréquemment effectués par des conducteurs d’engins pour la conduite desquels le permis de conduire n’est pas exigé, ajoute une mesure adaptée aux comportements qu’il s’agit de réprimer et ne se heurte à aucun obstacle d’ordre constitutionnel ou conventionnel.</p><p><em>En ce qui concerne l’instauration d’une peine complémentaire de confiscation obligatoire du véhicule en cas de délit de refus d’obtempérer</em></p><p><strong>38.              </strong>Le projet de loi vise à modifier l’article L. 233-1 du code la route et rendre obligatoire en cas de condamnation pour le délit de refus d’obtempérer, le prononcé de la peine complémentaire de confiscation du véhicule utilisé pour commettre l’infraction.</p><p><strong>39.              </strong>Le Conseil d’Etat constate que la peine complémentaire obligatoire encourue est directement liée au comportement délictuel réprimé, qu’elle n’est pas manifestement disproportionnée et qu’un juge peut décider, par une décision spécialement motivée, de ne pas la prononcer. Il considère, en conséquence, que les dispositions du projet de loi ne méconnaissent pas le principe d’individualisation des peines, tel que consacré par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2005-520 DC du 22 juillet 2005.</p><p><em>En ce qui concerne l’inscription d’opposition au transfert de certificat d’immatriculation de véhicules appartenant à l’auteur d’un délit susceptible de faire l’objet d’une peine de confiscation</em></p><p><strong>40.              </strong>Le projet de loi vise à compléter l’article L. 322-1 du code la route pour prévoir qu’en cas de constatation d'un délit prévu par le même code ou le code pénal pour lequel la peine de confiscation d’un ou de plusieurs véhicules est encourue, l’officier ou l’agent de police judiciaire peut, avec l’autorisation préalable du procureur de la République donnée par tout moyen, faire procéder à des inscriptions d’opposition au transfert de certificat d’immatriculation sur tous les véhicules appartenant à l’auteur du délit. Les oppositions sont levées en cas de classement sans suite, d’ordonnance de non-lieu, de jugement de relaxe ou si la juridiction ne prononce pas de peine de confiscation du véhicule ayant fait l’objet de l’opposition au transfert de certificat d’immatriculation de véhicules.</p><p><strong>41.              </strong>La mesure a pour objet de préserver l’effet utile de la peine de confiscation susceptible d’être prononcée. Elle empêche toute cession des véhicules concernés avant le prononcé éventuel d’une peine de confiscation, déjouant ainsi l’éventuelle stratégie de contournement de la peine qui consisterait pour le mis en cause à les vendre avant le prononcé de cette peine. Elle a pour effet d’empêcher la cession de tous les véhicules appartenant à la personne ayant commis un seul délit susceptible de faire l’objet d’une peine complémentaire de confiscation, qu’elle soit facultative ou obligatoire.</p><p><strong>42.              </strong>Le Conseil d’Etat observe que le droit de propriété, protégé par les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, peut faire l’objet de limitations justifiées par un motif d’intérêt général, sous réserve qu’elles soient nécessaires, adaptées et proportionnées (Décision du Conseil constitutionnel n° 2011-209 QPC du 17 janvier 2012).</p><p><strong>43.              </strong>Le Conseil d’Etat relève que si le renforcement de la recherche de l’effet utile de la peine est un motif d’intérêt général, l’application de la mesure à l’ensemble des véhicules appartenant à l’auteur du délit, alors même qu’un de ces véhicules n’aurait pas été utilisé pour commettre le délit, ou ne serait pas susceptible de l’être, ou relèverait d’une activité professionnelle, n’apparait ni nécessaire à la répression, déjà suffisamment assurée par les autres mesures possibles, ni proportionnée. Il estime donc nécessaire de modifier le projet de loi en prévoyant que la mesure de confiscation ne peut s’appliquer qu’aux véhicules utilisés pour commettre le délit.</p><p><em>En ce qui concerne le cumul des peines sans possibilité de confusion entre elles, en cas de condamnation pour le délit de défaut d’assurance et de condamnation pour d’autres infractions commises à l'occasion de la conduite du véhicule</em></p><p><strong>44.              </strong>Le projet de loi entend modifier l’article L. 324-2 du code de la route et ouvrir une exception au principe de non-cumul des peines d’amendes en cas de condamnations pour le délit de défaut d’assurance, d’une part, et d’autres infractions commises à l’occasion de la conduite d’un véhicule, d’autre part. Cette mesure permet, outre une sanction financière renforcée en cas d’infractions cumulées, l’application de la majoration de 50 % du montant des amendes prononcées pour le délit de défaut d’assurance, prévue par l’article L. 211-7 du code des assurances au profit du Fonds de garantie des assurances obligatoires.</p><p><strong>45.              </strong>L’article 132-3 du code pénal dispose que « <em>lorsque à l’occasion d’une même procédure, la personne poursuivie est reconnue coupable de plusieurs infractions en concours, chacune des peines encourues peut être prononcée. Toutefois, lorsque plusieurs peines de même nature sont encourues, il ne peut être prononcé qu’une seule peine de cette nature dans la limite du maximum légal le plus élevé</em> ». L’article 132-4 du code pénal comporte une disposition similaire en cas de procédures séparées.</p><p><strong>46.              </strong>Le Conseil d’Etat note que le législateur peut néanmoins prévoir des exceptions au principe de non-cumul à l’instar du délit de refus d’obtempérer par un conducteur, prévu à l’article L. 233-1 du code de la route, dont les peines se cumulent, sans possibilité de confusion, avec celles prononcées pour les autres infractions commises à l’occasion de la conduite du véhicule. Dans son avis sur le projet de loi relatif à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure (Conseil d’Etat, Assemblée générale, séance du 8 juillet 2021, n° 402975) il n’a pas émis <em>« d’objection à cette dérogation, destinée à assurer l’efficacité de l’exécution des peines, en prenant en compte la volonté d’échapper aux sanctions encourues pour des infractions routières d’une particulière gravité, qui caractérise le refus d’obtempérer »</em>.</p><p><strong>47.              </strong>Le Conseil d’Etat estime que l’objectif d’un renforcement du caractère effectif de la sanction financière appliquée aux personnes responsables du délit de défaut d’assurance obligatoire justifie la dérogation au principe de non-cumul des peines d’amendes, en raison de la particulière gravité de cette infraction liée aux graves conséquences qu’elle peut avoir pour des tiers, sans que l’intéressé ne soit sanctionné de façon autonome par une amende pour ce seul délit, et des effets qu’elle emporte pour l’ensemble des automobilistes assurés qui acquittent les cotisations au Fonds de garantie des assurances obligatoires.</p><p><strong><em>Sur les dispositions relatives à l’interdiction administrative de stade</em></strong></p><p><strong>48.              </strong>Le projet de loi entend modifier l’article L. 332-16 du code du sport et élargir le dispositif permettant au préfet de prononcer des mesures d’interdiction administrative de stade.</p><p><em>En ce qui concerne l’ajout du motif d'incitation à la haine ou à la discrimination contre des personnes</em></p><p><strong>49.              </strong>L’article L. 332-16 du code du sport prévoit que lorsqu’une personne constitue une menace grave pour l'ordre public, en raison de circonstances qu’il détaille, le représentant de l'Etat dans le département et, à Paris, le préfet de police peuvent, par arrêté motivé, prononcer à son encontre une mesure d'interdiction de pénétrer ou de se rendre aux abords des enceintes où de telles manifestations se déroulent ou sont retransmises en public. Le projet de loi introduit un motif nouveau dans cet article, aux fins d’autoriser le préfet à prononcer une mesure d’interdiction administrative de stade <em>« à l’égard de toute personne ayant commis à l’occasion d’une telle manifestation sportive des actes d'incitation à la haine ou à la discrimination contre des personnes à raison de leur origine, de leur orientation sexuelle ou identité de genre, de leur sexe ou de leur appartenance , vraie ou supposée, à une ethnie, une nation, une race ou une religion déterminée ».</em></p><p><strong>50.              </strong>Le Conseil d’Etat considère que l’introduction de ce nouveau motif d’interdiction de stade, qui se justifie, comme le relève l’étude d’impact par la constatation fréquente de cris, chants et banderoles insultantes dans les stades, ne se heurte à aucun obstacle d’ordre constitutionnel ou conventionnel. En accord avec le Gouvernement, il propose toutefois de remplacer le mot de « <em>race</em> » par les mots de « <em>prétendue race</em> », afin de reprendre les termes figurant à l'article 225-1 du code pénal.</p><p><em>En ce qui concerne l’extension du périmètre de la mesure</em></p><p><strong>51.              </strong>Le projet de loi entend compléter l’interdiction administrative de stade définie à l’article L. 332-16 du code du sport par une interdiction <em>« d’accéder aux lieux de cortèges fixés par arrêté du préfet pris sur le fondement de l’article L. 332-16-2 du même code et lieux de rassemblements des supporters ».</em></p><p><strong>52.              </strong>Cette mesure a pour objet de prévenir les risques de troubles graves à l’ordre public que présente une personne déterminée lors des rassemblements organisés par des supporters ou au cours du trajet des supporters en direction de l’enceinte sportive.</p><p><strong>53.              </strong>Le Conseil d’Etat rappelle que le Conseil constitutionnel a jugé que « <em>le fait d'interdire l'accès à l'enceinte d'une manifestation sportive à but lucratif dont l'entrée est subordonnée à la présentation d'un titre ne porte pas atteinte à la liberté d'aller et de venir</em> » (Décision du Conseil constitutionnel n° 2017-637 QPC du 16 juin 2017). Il constate que l’interdiction d’accès aux abords des enceintes, au parcours des cortèges de supporters et aux lieux de rassemblement de ceux-ci, qui se tiennent en général non dans des enceintes fermées dont l’accès peut être contrôlé, mais sur la voie publique constitue une atteinte à cette liberté, laquelle doit dès lors être nécessaire, adaptée et proportionnée.</p><p><strong>54.              </strong>Le Conseil d’Etat relève toutefois que cette restriction à la liberté d'aller et de venir ne peut être prononcée par le préfet qu’à l’encontre d’une personne se prévalant de la qualité de supporter d'une équipe ou se comportant comme tel sur les lieux d'une manifestation sportive et dont la présence est susceptible d'occasionner des troubles graves pour l'ordre public. L'arrêté doit énoncer la durée, limitée dans le temps, de la mesure, les circonstances précises de fait et de lieu qui la motivent, ainsi que le territoire sur lequel elle s'applique.</p><p><strong>55.              </strong>Le Conseil d’Etat en déduit que compte tenu des violences et des troubles à l’ordre public qui ont été constatés, non seulement aux abords des stades, mais aussi sur le parcours des supporters qui s’y rendent et sur les lieux de rassemblement de ceux-ci, parfois très éloignés des enceintes sportives, l’extension dans ces conditions des périmètres d’interdiction prévue par le projet de loi peut ne se heurte à aucun obstacle d’ordre constitutionnel ou conventionnel, à condition que ces périmètres soient précisément définis et que la décision préfectorale tienne compte de l’ensemble des circonstances de l’espèce.</p><p><em>En ce qui concerne l’extension temporelle de la mesure</em></p><p><strong>56.              </strong>Le projet de loi prévoit d’ouvrir la possibilité au préfet de prononcer l’interdiction administrative de stade, définie à l’article L. 332-16 du code du sport, sur une plage horaire qui peut débuter vingt-quatre heures avant et se terminer vingt-quatre heures après le début de la manifestation sportive.</p><p><strong>57.              </strong>Cette mesure a pour objet de prévenir les risques de troubles graves à l’ordre public que présente une personne déterminée lors de rassemblements organisés par des supporters au cours de la journée qui précède la manifestation sportive ou au cours des heures qui suivent. Le champ temporel de la mesure d’interdiction de stade, qui peut être inférieur à la limite ainsi fixée par la loi, doit faire l’objet d’une motivation spécifique. Le préfet doit, dans toute la mesure du possible, limiter les atteintes à la liberté d’aller et venir, et prendre en compte notamment les nécessités pour la personne concernée d’accéder à son domicile ou de se rendre sur son lieu de travail.</p><p><strong>58.              </strong>Dans ces conditions, le Conseil d’Etat considère que la mesure proposée, avec la plage horaire maximale qu’elle définit, ne présente pas un caractère disproportionné.</p><p><em>En ce qui concerne la durée maximale de la mesure</em></p><p><strong>59.              </strong>Le projet de loi entend rétablir la durée maximale de l’interdiction administrative de stade à vingt-quatre mois, portée à trente-six mois en cas de réitération de faits analogues dans les trois ans qui suivent une précédente interdiction, qui prévalait jusqu’à la loi n° 2023-380 du 19 mai 2023 relative aux jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.</p><p><strong>60.              </strong>Le Conseil d’Etat rappelle que l’interdiction administrative de stade, qui limite la liberté d’aller et venir, porte atteinte au droit au respect de la vie privée, qui est protégé par l’article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, voire à la liberté de réunion (<a href="https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/1995/94352DC.htm">Décision du Conseil constitutionnel n° 94-352 DC du 18 janvier 1995</a>). Cette liberté et ce droit, au même titre que tous droits fondamentaux, doivent être conciliés avec la prévention des atteintes à l’ordre public, qui constitue un objectif de valeur constitutionnelle (Décision du Conseil constitutionnel<a href="https://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2021/2021822DC.htm"> n° 2021-822 DC du 30 juillet 2021</a>).</p><p><strong>61.              </strong>Le Conseil d’Etat considère qu’en rétablissant une durée maximale des interdictions administratives de stade de vingt-quatre mois, et de trente-six mois en cas de mesure d’interdiction faisant suite à une précédente mesure de même nature, le projet de loi ne méconnait pas l’équilibre nécessaire entre la prévention des atteintes à l’ordre public et le respect des libertés constitutionnellement protégées.</p><p><em>En ce qui concerne l’obligation de pointage</em></p><p><strong>62.              </strong>Le projet de loi prévoit de supprimer le cinquième alinéa de l’article L. 332-16 du code du sport, introduit par la loi <a href="https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000047561974/2023-08-07/">n° 2023-380 du 19 mai 2023</a> relative aux jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 et qui dispose que l'obligation de pointage, prévue au troisième alinéa du même article, ne peut être imposée que s'il apparaît manifestement que son destinataire entend se soustraire à la mesure d'interdiction administrative de stade.</p><p><strong>63.              </strong>S’agissant de la possibilité pour l’autorité préfectorale d’obliger une personne faisant l’objet d’une interdiction de stade à répondre aux convocations des autorités de police au moment des manifestations sportives objet de l’interdiction, le Conseil d’Etat statuant au contentieux (<a href="https://www.legifrance.gouv.fr/ceta/id/CETATEXT000022487128/">CE, 13 juillet 2010, n° 340302</a>) a jugé <em>« qu’une telle obligation, qui vient compléter l’interdiction de stade et a pour but de rendre effective cette interdiction, répond, comme cette dernière mesure, à la nécessité de sauvegarder l’ordre public ; qu’elle n’entraîne aucune privation de liberté individuelle, est assortie des mêmes garanties que l’interdiction de stade et porte à la liberté d’aller et de venir une atteinte limitée et proportionnée à l’objectif poursuivi ».</em> Le Conseil d’Etat considère ainsi que le rétablissement de l’obligation de pointage dans la portée qu’elle avait avant la loi n° 2023-380 du 19 mai 2023 ne méconnaît aucun principe constitutionnel.</p><p><strong><em>Sur les dispositions relatives à la répression du délit d’usage illicite de stupéfiants</em></strong></p><p><strong>64.        </strong>Le projet de loi</p><p><strong>65.        </strong>Le Conseil d’Etat constate que l’augmentation ainsi prévue pour cette infraction punie par ailleurs d’une peine d’un an d’emprisonnement de 3750 euros d’amende, s’inscrit dans le cadre fixé par le Conseil constitutionnel, rappelé au point 34, du présent avis.</p><p>Il relève toutefois, au regard de l’objectif poursuivi par le Gouvernement qui souhaite accroitre l’effet dissuasif de cette sanction, que si le recours à cette procédure, qui s’est largement développée, constitue aujourd’hui la réponse pénale de loin la plus utilisée pour réprimer l’usage illicite de stupéfiants, le taux de recouvrement des amendes forfaitaires par l’Agence nationale du traitement automatisé des infractions (ANTAI) était, selon les indications données par le Gouvernement, de l’ordre de 35 % sur les années 2020 à 2024, ce qui affecte l’effet attendu de la mesure envisagée et devrait conduire le Gouvernement à renforcer les moyens propres à assurer une sanction effective à la commission de ce délit.</p><p><strong>66.              </strong>L’ajout d’une peine complémentaire de suspension de permis de conduire, déjà encourue en cas de délit d’usage illicite de stupéfiants aggravé par la qualité de l’auteur des faits, dont le prononcé est soumis à l’appréciation du juge, n’appelle pas d’observations particulières.</p><p><strong><em>Sur les dispositions visant à lutter contre l’usage détourné du protoxyde d’azote</em></strong></p><p><strong>67.              </strong>Le projet de loi prévoit un ensemble de dispositions qui d’une part renforcent les mesures administratives et pénales créées par la loi du 1er juin 2021 tendant à prévenir les usages dangereux du protoxyde d’azote et d’autre part élargissent la répression de la conduite d’un véhicule sous l’emprise de substances illicites ou psychoactives.</p><p>En premier lieu, le projet de loi prévoit de compléter les dispositions de la loi du 1er juin 2021 citée précédemment qui est venue réglementer la commercialisation et l’achat par les particuliers du protoxyde d’azote. Il limite d’une part sur l’ensemble du territoire national les horaires de vente au détail de ce produit, qui seront fixées par arrêté conjoint des ministres de l’intérieur et de la santé, sans préjudice de l’édiction de réglementations locales plus strictes. Il aggrave d’autre part le quantum des peines encourues en cas de violation des obligations ou interdictions édictées dans le cadre de cette réglementation pour porter ces peines, aujourd’hui réprimées d’une peine d’amende de 3 750 euros, à une peine de six mois d’emprisonnement et 7 500 euros d’amende. Il prévoit en outre la possibilité de recourir à la procédure de l’amende forfaitaire pénale dont le montant est fixé à 500 euros. Il instaure enfin un régime de fermeture administrative des établissements commercialisant le protoxyde d’azote en méconnaissance de la réglementation applicable, aux fins de prévenir les troubles graves à l’ordre public pouvant résulter d’un mésusage du protoxyde d’azote, dont le non-respect peut donner lieu à une exécution d’office.</p><p><strong>68.              </strong>Ces dispositions n’appellent pas d’observations du Conseil d’Etat à l’exception de celles relatives la mesure de fermeture administrative envisagée qui s’inscrivent dans une refonte plus large des dispositions pénales encourues en cas de non-respect des mesures de fermeture administrative des commerces ou établissements ouverts au public contenues dans le projet de loi, examinées aux points 141 à 144. Le Conseil d’Etat considère en effet, au vu des lieux dans lesquels le protoxyde d’azote peut être vendu, par exemple dans des grandes surfaces commerciales, que la fermeture totale de tels établissements, sans considération de la gravité du manquement à la réglementation applicable à la commercialisation du protoxyde d’azote pourrait avoir des conséquences excessives au regard des faits relevés. Pour éviter que la sanction soit ainsi disproportionnée, il propose de modifier le projet de loi dans le même sens et pour les mêmes motifs que ceux établis au point 13. Il propose aussi de prévoir, comme pour la mesure de fermeture administrative applicable aux établissements commercialisant des articles pyrotechniques ou des précurseurs d’explosifs en violation des dispositions législatives et réglementaires, que la mesure est précédée d’une mise en demeure préalable.</p><p><strong>69.              </strong>En second lieu le projet de loi prévoit la création d’un délit d’inhalation de protoxyde d’azote en dehors de tout acte médical et sauf dérogations à des fins de recherche scientifique, réprimé d’une peine d’un an d’emprisonnement et d’une amende de 3 750 euros, qui peut faire l’objet d’une amende forfaitaire Il entend également créer un délit de transport sans motif légitime d’une quantité de protoxyde d’azote supérieure au seuil défini pour sa vente aux particuliers, réprimé d’une peine de deux ans d’emprisonnement et d’une amende de 7 500 euros.</p><p><strong>70.              </strong>Le Conseil d’Etat constate, au vu de l’étude d’impact, qu’à la suite tant des enquêtes épidémiologiques menées que des alertes émises par les autorités de santé publique sur les dommages sanitaires qui résultent d’une consommation aiguë de gaz de protoxyde de carbone, telle qu’elle peut être observée par exemple à l’occasion d’évènements festifs, le législateur a interdit, dans la loi du 1er juin 2021 mentionnée ci-dessus, la vente ou l’offre de ce produit aux mineurs ainsi que sa vente dans différents établissements tels que les débits de tabac, les débits de boissons ou les discothèques. Depuis le 1er janvier 2024, la vente aux particuliers est limitée à une quantité de dix cartouches dont le poids individuel ne doit pas excéder 8,6 grammes. Le fait de provoquer un mineur à faire un usage détourné d’un produit de consommation courante pour en obtenir des effets psychoactifs est en outre également réprimé. Le Conseil d’Etat observe que selon l’étude d’impact plusieurs pays européens ont introduit dans leur législation des dispositions visant à interdire l’usage récréatif du protoxyde d’azote. L’étude d’impact fait par ailleurs état d’une nette augmentation sur ces dernières années de la consommation de ce produit, en lien avec des infractions routières, des faits de violence, d’agressions sexuelles ou de gestion de déchets ainsi que de l’émergence de filières de trafic organisées. </p><p><strong>71.              </strong>En premier lieu, le Conseil d’Etat relève que par la mesure envisagée qui s’applique à une substance classée dans la liste I des substances vénéneuses en application des dispositions du code de la santé publique, le Gouvernement poursuit un objectif de protection de la santé, qui relève de l’objectif à valeur constitutionnelle découlant du onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 et qu’il appartient au législateur d’assurer une conciliation équilibrée entre les mesures prises pour atteindre cet objectif et l’exercice des libertés constitutionnellement garanties, en particulier le droit au respect de la vie privée découlant de l’article 2 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.</p><p>Il rappelle que le Conseil constitutionnel reconnaît au législateur une large marge d’appréciation pour édicter des mesures poursuivant un objectif de protection de la santé dans le cadre desquelles il ne lui appartient pas de remettre en cause ni de rechercher, au regard de l'état des connaissances scientifiques,  si l'objectif de protection de la santé que s'est assigné le législateur aurait pu être atteint par d'autres voies, dès lors que les modalités retenues par la loi ne sont pas manifestement inappropriées à l'objectif visé (Décision du Conseil constitutionnel n° 2015-458 QPC du 20 mars 2015). Il relève toutefois s’agissant de la réglementation applicable au protoxyde d’azote que cette marge d’appréciation pourra à l’avenir être limitée par le règlement délégué (UE) 2025/1222 de la Commission européenne qui doit entrer en vigueur le 1er février 2027, et devrait entraîner une inscription automatique du protoxyde d'azote dans l'annexe XVII du règlement REACH, avec pour conséquence possible une interdiction totale de vente du protoxyde d'azote aux particuliers, ou un encadrement renforcé de ses conditions de vente. Il note toutefois que jusqu’à cette date la possibilité pour le législateur national d’intervenir pour des objectifs de protection de la santé reste entière.</p><p>En second lieu et au regard du principe de légalité des délits et des peines, le Conseil d’Etat constate que le délit envisagé, comme le délit d’usage illicite de stupéfiants ou le délit de conduit en état d’ivresse manifeste, n’implique pas d’établir la consommation d’une quantité minimale de produit inhalé, qui au demeurant ne peut aujourd’hui être dépistée dans l’organisme. Il observe d’une part que le Conseil constitutionnel a jugé conforme à la Constitution le délit de conduite d’un véhicule après usage de stupéfiants prévu par l’article L. 235-1 du code de la route qui n’impose pas d’établir la présence d’une quantité minimale de produit stupéfiant absorbé (Décision du Conseil constitutionnel n° 2011-204 QPC du 9 décembre 2011, cons.5) et d’autre part, s’agissant du délit de conduite d’un véhicule sous l’empire d’un état d’ivresse manifeste prévu à l’article L. 234-1 du même code, que sa caractérisation n’est pas subordonnée à l’établissement d’une imprégnation alcoolique. La Cour de cassation juge à cet égard que cette dernière infraction peut être matériellement établie en considération de circonstances de fait tenant notamment au comportement de la personne (Cass. crim., 6 janvier 2015, n° 17-87.385). Il appartiendra dès lors aux enquêteurs d’établir, au moyen d’un faisceau d’indices, hors l’usage flagrant, et sous le contrôle du juge, les éléments suffisants propres à caractériser l’usage de protoxyde d’azote. Il reviendra de même à l’autorité judiciaire de déterminer les conditions du recours à la procédure de l’amende forfaitaire, conformément à l’exigence posée par le Conseil constitutionnel qui réserve cette procédure à ceux des délits dont les éléments constitutifs peuvent être aisément constatés (Décision du Conseil constitutionnel n° 2022-846 DC du 19 janvier 2023).</p><p><strong>72.              </strong>Le Conseil d’Etat considère ainsi que, dans le prolongement des mesures venues limiter les conditions d’acquisition du protoxyde d’azote en vue de lutter contre son usage récréatif au regard des risques de dommages sanitaires qui peuvent en résulter, la création de ces délits ne contrevient pas aux exigences constitutionnelles rappelées précédemment.</p><p><strong><em>Sur les dispositions créant un délit de conduite d’un véhicule malgré l’usage ou la consommation manifeste de substances entraînant une altération de la vigilance</em></strong></p><p><strong>73.              </strong>Le projet de loi instaure un délit général de conduite d’un véhicule sous l’emprise manifeste de substances entraînant une altération de la vigilance, qui vise, outre le cas de la conduite d’un véhicule en état d’ivresse manifeste, le cas de la conduite d’un véhicule en ayant manifestement fait usage de substances ou plantes classées comme stupéfiants, et le cas de la conduite d’un véhicule en ayant manifestement consommé de façon détournée ou excessive une ou plusieurs substances psychoactives figurant sur une liste dressée dans des conditions déterminées par décret en Conseil d’Etat. Ce nouveau délit est réprimé des mêmes peines que celles attachées aux délits actuels de conduite d’un véhicule après usage de stupéfiants et de conduite sous l’empire d’un état alcoolique et se voient également appliquer les peines complémentaires et mesures administratives, notamment celles afférentes au permis de conduire, prévues pour ces délits.</p><p><strong>74.              </strong>Le Conseil d’Etat observe que la caractérisation matérielle des faits visés n’implique pas d’établir la présence dans l’organisme des substances psychoactives, licites ou illicites, qui seront définies par le pouvoir réglementaire. Il relève que la loi du 25 juillet 2025 créant l’homicide routier et visant à lutter contre la violence routière est déjà venue ériger en circonstance aggravante à l’article 221-18 du code pénal, le fait pour un conducteur d’un véhicule ayant causé sans intention volontaire le décès ou des blessures dans un accident d’avoir volontairement consommé de façon détournée ou excessive des substances psychoactives, également définies par un décret en Conseil d’Etat. De même, le code pénal retient la notion de consommation ou d’usage manifestement excessif de substances psychoactives dans le délit prévu à l’article 221-5-6 ou de consommation excessive d’alcool dans le délit prévu à l’article L. 225-16-3. </p><p><strong>75.        </strong>Le Conseil d’Etat constate d’autre part que l’incrimination de conduite d’un véhicule en ayant manifestement fait usage de stupéfiants s’inscrit, pour les produits stupéfiants, en parallèle du délit qui réprime la conduite d’un véhicule en état d’ivresse manifeste, fondement juridique qui est en pratique retenu pour réprimer ces comportements lorsque l’imprégnation alcoolique n’a pu être établie.</p><p>Au bénéfice des considérations analogues à celles formulées plus haut au sujet de création du délit d’inhalation de protoxyde d’azote sans motif légitime, le Conseil d’Etat considère que ces nouvelles incriminations, qui poursuivent un objectif de sécurité routière et, ne se heurtent à aucun obstacle d’ordre constitutionnel ou conventionnel.</p><p><strong><em>Sur les dispositions relatives à la lutte contre les déclarations mensongères dans le système d’immatriculation des véhicules (SIV</em></strong>)</p><p><strong>76.              </strong>Le projet de loi comporte des dispositions visant à élargir le champ du délit prévu à l’article L. 322-3 du code de la route, qui porte actuellement sur les déclarations mensongères du propriétaire certifiant la cession d’un véhicule, pour sanctionner les déclarations mensongères de toute personne portant sur l’ensemble des informations prévues à l’article L. 330-1 du même code, lesquelles correspondent aux données enregistrées dans le système d’immatriculation des véhicules (SIV). Ce délit vise à réprimer la fraude aux certificats d’immatriculation, liée notamment, comme le décrit l’étude d’impact, à l’essor des garages dits fictifs, entraînant la délivrance d’une « <em>carte grise</em> » ne présentant pas l’identité du véritable propriétaire, en lui substituant celle d’un professionnel complice, ou encore en modifiant les caractéristiques techniques du véhicule. Ces pratiques entraînent, d’une part, une importante perte de recettes fiscales, et d’autre part, des risques pour l’ordre public liés, en matière de sécurité routière, à l’impunité des conducteurs, et en matière pénale, aux trafics et à la difficulté d’identifier les auteurs d’infractions.</p><p><strong>77.              </strong>Le Conseil d’Etat rappelle que le Conseil constitutionnel juge de manière constante que la nécessité des peines attachées aux infractions relève du pouvoir d’appréciation du législateur et qu’il lui incombe seulement de s’assurer de l’absence de disproportion manifeste entre l’infraction et la peine encourue. Par suite, le Conseil d’Etat considère qu’en élargissant le champ du délit existant, qui punit de deux ans d’emprisonnement et de 30 000 euros d’amende, à l’ensemble des déclarations mensongères dans le SIV, et à l’ensemble des personnes susceptibles de procéder à une telle déclaration, le projet de loi ne méconnaît pas les principes de nécessité et de proportionnalité des peines garantis par l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. </p><p><em>En ce qui concerne la peine complémentaire obligatoire de confiscation du véhicule</em></p><p><strong>78.         </strong>Le projet de loi vise à compléter l’article L. 322-3 du code de la route en prévoyant que les juridictions répressives sont tenues de prononcer, en présence du délit prévu au premier alinéa de cet article, la peine complémentaire de confiscation du véhicule sur lequel portent les déclarations mensongères. Cette peine est assortie de conditions relatives aux droits du propriétaire de bonne foi, s’il est un tiers. La juridiction peut décider, par une décision spécialement motivée, de ne pas l’ordonner.</p><p><strong>79.         </strong>Le Conseil d’Etat rappelle que le principe de la nécessité des peines, garanti par l’article 8 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, et le principe d’individualisation des peines, qui en découle, impliquent, d’une part, que la peine soit directement liée au comportement délictuel réprimé (Décision du Conseil constitutionnel n° 2015-493 QPC du 16 octobre 2015, cons. 6), et d’autre part, qu’elle ne puisse être appliquée que si le juge l’a expressément prononcée, en tenant compte des circonstances propres à chaque espèce (Décision du Conseil constitutionnel n° 2017‑752 DC du 8 septembre 2017, <em>Loi pour la confiance dans la vie publique</em>, cons. 6 à 10).</p><p><strong>80.         </strong>Le Conseil d’Etat relève que la peine complémentaire obligatoire de confiscation du véhicule est bien en rapport avec l’infraction. Il propose de compléter la rédaction, conformément à ses recommandations antérieures en la matière (Assemblée générale, 7 octobre 2010, Avis sur<em> une proposition de loi relative à l’établissement d’un contrôle des armes à feu moderne, simplifié et préventif</em>, n° 384508) afin d’y apporter la précision selon laquelle la juridiction tient compte des circonstances de l’infraction et de la personnalité de son auteur. Dans ces conditions, le Conseil d’Etat estime que la disposition est conforme aux exigences constitutionnelles rappelées au point précédent.</p><p><em>En ce qui concerne les facultés de l’autorité administrative constatant un délit en lien avec les informations contenues dans le SIV</em></p><p><strong>81.              </strong>Le projet de loi prévoit d’introduire un nouvel article L. 322-4 dans le code de la route pour permettre à l’autorité administrative compétente, saisie d’un procès-verbal constatant une fraude ou une déclaration mensongère relative aux infractions inscrites dans le SIV et dans les vingt-quatre heures suivant le constat, de suspendre l’autorisation de circuler et d’inscrire une opposition au transfert du certificat d’immatriculation.</p><p><strong>82.              </strong>En premier lieu, le Conseil d’Etat rappelle que les principes énoncés par l'article 8 de la Déclaration de 1789 ne concernent pas seulement les peines prononcées par les juridictions pénales mais s'étendent à toute sanction ayant le caractère d'une punition (Décision du Conseil constitutionnel n° 2013‑332 QPC du 12 juillet 2013, <em>Mme Agnès B.</em>). Par conséquent, la suspension de l’autorisation de circuler et l’inscription d’une opposition au transfert du certificat d’immatriculation, qui présentent un caractère de punition, doivent respecter le principe de légalité des délits et des peines.<em>fraude</em> » ne renvoie pas à une notion existante dans le code pénal et propose, en accord avec le Gouvernement, de le supprimer.</p><p><strong>83.              </strong>En second lieu, le Conseil d’Etat observe que le projet de loi contient une autre disposition emportant des effets similaires, qui complète l’article L. 322-1 du code de la route en permettant de procéder à l’inscription d’une opposition au transfert du certificat d’immatriculation pour tout véhicule en cause dans un délit, prévu notamment par le même code, pour lequel la peine de confiscation de ce véhicule est encourue (points 38 et 39). Le délit prévu à l’article L. 322-3 répondant à ces critères, il estime qu’il n’est pas nécessaire de prévoir une disposition spécifique. Il propose, en accord avec le Gouvernement, de simplifier la rédaction pour ne maintenir, à l’article L. 322-4, que la faculté, pour l’autorité administrative, de procéder à la suspension de l’autorisation de circuler.</p><p><strong>84.              </strong>Le Conseil d’Etat rappelle que conformément au principe de non-rétroactivité de la loi pénale d’incrimination plus sévère, qui s’applique à toute sanction ayant le caractère d’une punition même si le législateur a laissé le soin de la prononcer à une autorité de nature non judiciaire (Décision du Conseil constitutionnel n° 88-248 DC du 17 janvier 1989, <em>Loi modifiant la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication</em>, cons. 36), les dispositions du nouvel article L. 322-4 ne sauraient, à l’instar des modifications apportées à l’article L. 322-3, s’appliquer qu’aux faits commis après leur entrée en vigueur.</p><p><strong><em>Sur les dispositions relatives aux contrôles d’identité, aux visites de véhicules, aux inspections et à la fouille de bagages et aux fouilles de personnes</em></strong></p><p><strong>85.              </strong>Le projet de loi entend ouvrir à certains services de la police et de la gendarmerie nationales, spécialisés dans la prévention et la répression des trafics de personnes et de biens, la possibilité de procéder à des contrôles d’identité, des visites de véhicules, des inspections et des fouilles de bagages ainsi que des fouilles de personnes dans des conditions identiques à celles des contrôles douaniers prévus aux articles 60 et suivants du code des douanes.</p><p><strong>86.              </strong>Ce dispositif nouveau est destiné à lutter contre des infractions dont la liste, limitative, est arrêtée par le projet de loi, et qui relèvent de trafics observés particulièrement dans les zones proches des frontières. Pour répondre au développement, que décrit l’étude d’impact, de ces phénomènes criminels et délictueux, commis souvent en bande organisée, les policiers et les gendarmes affectés dans des services spécialisés, pourront intervenir dans une zone identique à celle de la « <em>zone douanière</em> », mentionnée à l’article 60-1 du code des douanes,</p><p><strong>87.              </strong>Le Conseil d’Etat constate que les dispositions applicables aux douaniers depuis la loi n° 2023-610 du 18 juillet 2023 visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces, auxquelles il avait donné un avis favorable (Assemblée générale, 30 mars 2023, avis sur un <em>projet de loi portant mise en conformité du droit de visite douanière et modernisation de l’action douanière</em>, n° 406938) ont été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2024-1124 QPC du 28 février 2025, <em>M. Bekim H.</em></p><p><strong>88.              </strong>Le Conseil d’Etat estime que, reprenant strictement ce dispositif applicable aux douaniers et eu égard aux infractions dont la poursuite autorise de tels contrôles, le projet de loi définit de façon suffisamment précise et encadrée les lieux et les circonstances dans lesquelles peuvent se dérouler, même sans raisons plausibles de soupçonner la commission ou la tentative de commission d'une infraction, les contrôles d’identité, les visites et fouilles qu’il prévoit. Il assure une conciliation équilibrée entre l’objectif de valeur constitutionnelle de recherche des auteurs d’infractions, d’une part, et la liberté d’aller et de venir et le droit au respect de la vie privée, d’autre part. Pour ces mêmes motifs, le Conseil d’Etat considère que le projet de loi ne contrevient pas aux normes conventionnelles, notamment l'article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales et l’article 2 du protocole additionnel n° 4 à cette même convention.</p><p><strong><em>Sur les dispositions relatives à l’extension de la procédure pénale applicable à la délinquance et la criminalité organisées aux trafics de médicaments en bande organisée</em></strong></p><p><strong>89.              </strong>Le projet de loi prévoit d’ajouter trois délits, définis aux articles L. 5421-13, L. 5432-2 et L. 5438-4 du code de la santé publique relatifs au trafic de médicaments, à la condition qu’ils soient commis en bande organisée, à la liste des infractions mentionnées à l’article 706‑73 du code de procédure pénale, afin de permettre le recours à des techniques spéciales applicables à l’enquête, à la poursuite, à l'instruction et au jugement des affaires en matière de criminalité et de délinquance organisées, ainsi qu’à des règles particulières de garde à vue.</p><p><strong>90.              </strong>Le Conseil d’Etat relève que cette procédure spéciale permet notamment de recourir à des techniques de surveillance et à des perquisitions selon des modalités dérogeant aux conditions de droit commun, dont la mise en œuvre est placée sous le contrôle de l’autorité judiciaire. Il rappelle que, selon la jurisprudence du Conseil constitutionnel, les mesures dérogatoires en matière de procédure pénale prévues à l’article 706-73 du code de procédure pénale, si elles réservées aux infractions susceptibles de porter une atteinte grave à la sécurité, à la dignité ou à la vie des personnes, sont conformes à l’exigence consistant à « <em>éviter une rigueur non nécessaire lors de la recherche des auteurs d’infractions</em> », au sens de l’article 9 de la Déclaration de 1789 (Décision du Conseil constitutionnel n° 2004-492 DC du 2 mars 2004, <em>Loi portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité</em>).</p><p><strong>91.              </strong>Le Conseil d’Etat observe à la lecture de l’étude d’impact que le trafic de médicaments, qu’il s’agisse de substances authentiques ou falsifiées, entraîne des risques graves pour la santé des personnes, à raison de leur consommation ou de leur détournement, y compris en empêchant l’accès à des traitements adaptés. Il considère que le législateur peut, sans porter atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution, étendre le régime prévu par l’article 706-73 aux infractions relatives au trafic de médicament lorsqu’elles sont commises en bande organisée. </p><p>Néanmoins, il rappelle que le Conseil constitutionnel a lié la définition de la criminalité et de la délinquance organisées, au sens du 6° de l’article L. 811-3 du code de la sécurité intérieure, aux incriminations pénales énumérées à l’article 706-73 du code de procédure pénale (Décision du Conseil constitutionnel n° 2015-713 DC du 23 juillet 2015, <em>Loi relative au renseignement</em>). Les services habilités à mettre en œuvre des techniques de renseignement pour cette finalité pourront ainsi, par conséquent, y avoir recours pour prévenir les délits liés au trafic de médicaments en bande organisée. Le Conseil d’Etat souligne que si la continuité entre la définition de la criminalité et de la délinquance organisées présente une cohérence, eu égard aux outils que le législateur entend confier aux services de renseignement et aux enquêteurs pour lutter contre un même type de criminalité, il importe d’en tenir compte à chaque évolution du périmètre de l’article 706-73 du code de procédure pénale et de justifier la nécessité d’une extension des prérogatives en matière de renseignement.</p><p><strong><em>Sur les dispositions relatives aux visites domiciliaires aux fins de saisie d’armes</em></strong></p><p><strong>92.              </strong>Le projet de loi vise à étendre à l’ensemble du territoire national les dispositions introduites par la loi n° 2025-797 du 11 août 2025 de programmation pour la refondation de Mayotte, permettant aux forces de sécurité intérieure de visiter tout lieu, y compris les domiciles, aux fins exclusives de saisir des armes, des munitions et leurs éléments, quand les circonstances font craindre des troubles graves à l’ordre public résultant de violences commises sous la menace ou avec usage d’une arme et qu’il existe des raisons sérieuses de penser que ce lieu est fréquenté par une personne susceptible de participer à ces troubles et dont le comportement constitue une menace pour la sécurité et l’ordre publics.</p><p><strong>93.              </strong>Le Conseil d’Etat note d’abord que ces dispositions reprennent l’ensemble du dispositif et des garanties apportées par la loi applicable à Mayotte, et regardées comme nécessaires par le Conseil d’Etat dans son avis n° 409467 du 17 avril 2025 sur ce texte, en raison des atteintes portées à l’inviolabilité du domicile, à la liberté d’aller et venir et au droit de propriété, en particulier l’autorisation préalable du juge des libertés et de la détention et les pouvoirs de contrôle sur le déroulement des visites dont celui-ci dispose. Il rappelle ensuite que ces garanties ont été considérées comme suffisantes par le Conseil constitutionnel saisi de la loi applicable à Mayotte (Décision du Conseil constitutionnel n° 2025-894 DC du 7 août 2025, parag. 196 à 217).</p><p><strong>94.              </strong>Néanmoins, le Conseil d’Etat estime que les dispositions applicables à Mayotte ont pu être considérées comme opérant une conciliation qui n’est pas manifestement déséquilibrée entre les droits et libertés garantis et l’objectif de préservation de l’ordre public, en raison des caractéristiques propres à l’archipel « <em>sans équivalent sur le reste du territoire national</em> » et de « <em>la situation de l’ordre public spécifique à Mayotte et de la prolifération des armes</em> » sur ce territoire (points 46 et 52 de l’avis du 17 avril 2025 précité). Il souligne que le Conseil constitutionnel a également pris en considération la situation propre à Mayotte en évoquant « <em>la recrudescence de groupements violents dans les secteurs d’habitat informel</em> » pour considérer qu’étaient justifiées les adaptations apportées au régime de visites et de saisies dans ce département en application de l’article 73 de la Constitution (Décision du Conseil constitutionnel n° 2025-894 DC du 7 août 2025, parag. 199).</p><p>Le Conseil d’Etat relève que l’étude d’impact, en relevant divers faits impliquant l’usage d’armes, n’établit pas l’existence d’un niveau de risque semblable à celui observé en son temps à Mayotte. En indiquant que des mesures analogues avaient démontré leur efficacité lors de la mise en œuvre de l’état d’urgence, cette étude souligne au contraire qu’en l’absence de circonstances comparables, ces mesures sont dépourvues de justification. Enfin, le Conseil d’Etat rappelle que l’acquisition, la détention et l’usage d’armes dans des conditions irrégulières peuvent faire l’objet de poursuites judiciaires. Il en déduit que, malgré toutes les garanties qui l’entourent, la généralisation sur l’ensemble du territoire national d’un dispositif qui permet des visites domiciliaires, sur la base de simples soupçons, alors même que les personnes en cause n’auraient commis aucune infraction et détiendraient des armes dans des conditions légales, n’est pas de nature à assurer une conciliation équilibrée entre la garantie des droits et libertés et l’objectif de préservation de l’ordre public. Par conséquent, il estime que ces dispositions ne peuvent être maintenues dans le projet de loi.</p><p><strong><em>Sur les dispositions relatives à la modification des règles d’aménagement et d’exécution des peines pour certains détenus particuliers</em></strong></p><p><em>En ce qui concerne l’exécution des peines des condamnés à une peine privative de liberté de plus de cinq ans pour une ou plusieurs infractions relevant de la criminalité ou de la délinquance organisées</em></p><p><strong>95.              </strong>Le projet de loi prévoit d’introduire, dans le code de procédure pénale, un durcissement des règles relatives à la détention pour les personnes condamnées à une peine privative de liberté d’au moins cinq ans pour une ou plusieurs infractions mentionnées à l’article 706-73 du code de procédure pénale, à l’exception du 11° de cet article, qui concerne les infractions en lien avec le terrorisme, pour lesquelles les personnes condamnées sont déjà soumises aux spécificités introduites par la loi n° 2016-987 du 21 juillet 2016 prorogeant l'application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955 relative à l'état d'urgence et portant mesures de renforcement de la lutte antiterroriste.</p><p><strong>96.              </strong>La modification proposée, en tant qu’elle porte sur les articles 720-1 et 723-1 du code de procédure pénale, interdit à ces personnes condamnées le bénéfice d’une suspension ou d’un fractionnement de peine pour motif d’ordre médical, familial, professionnel ou social, ainsi que le placement en semi-liberté ou à l’extérieur lorsque la peine restant à subir n’excède pas deux ans. Elles ne pourront bénéficier des réductions de peine que dans les limites prévues à l’article 721-1-1, qui sont inférieures au droit commun de l’article 721. Enfin, elles seront soumises à la mesure procédurale prévue à l’article 730-2-1, qui prévoit qu’une libération conditionnelle ne peut être accordée que par le tribunal de l’application des peines et après avis d’une commission chargée de procéder à une évaluation pluridisciplinaire de leur dangerosité.</p><p><strong>97.              </strong>Le Conseil d’Etat rappelle, ainsi qu’il l’a fait dans son avis n° 409322 du 13 mars 2025 relatif à la prise en charge des personnes détenues membres de la criminalité organisée et sur l’usage accru des moyens de télécommunication audiovisuelle, que conformément à ce qu’a jugé le Conseil constitutionnel (Décision du Conseil constitutionnel n° 2014-393 QPC du 25 avril 2014), le législateur doit assurer la conciliation entre, premièrement, l’exercice des droits et libertés que la Constitution garantit aux personnes détenues dans les limites inhérentes aux contraintes de la détention, deuxièmement, l’objectif à valeur constitutionnelle de sauvegarde de l’ordre public et enfin, troisièmement, les finalités assignées à l’exécution des peines privatives de liberté, conçues pour protéger la société et assurer la punition du condamné, mais aussi pour favoriser l’amendement de celui-ci et préparer son éventuelle réinsertion.</p><p><strong>98.              </strong>Le Conseil d’Etat constate, d’une part, que les dispositions insérées dans le code de procédure pénale ont pour effet d’encadrer des mesures d’exécution des peines prononcées par le juge d’application des peines. Il note que le critère tenant à la durée de la peine privative de liberté effectivement prononcée limite le champ de la mesure aux personnes ayant commis les infractions les plus graves en matière de criminalité et de délinquance organisées. Il relève, d’autre part, que les périodes de sûreté, qui sont de plein droit pour une partie des infractions visées à l’article 706-73 du code de procédure pénale, empêchent les condamnés de bénéficier des dispositions concernant la suspension ou le fractionnement de la peine, le placement à l'extérieur, les permissions de sortir, la semi-liberté et la libération conditionnelle. Au demeurant, le Conseil constitutionnel a jugé que la loi peut prévoir une telle période de sûreté, qui constitue une modalité d’exécution d’une peine, présentant un lien étroit avec la peine et l’appréciation par le juge des circonstances propres à l’espèce, dans la mesure où sa durée dépend du quantum de la peine prononcée, et dans la mesure où « <em>la juridiction de jugement peut, par décision spéciale, faire varier la durée dont la peine prononcée est assortie, en fonction des circonstances de l’espèce</em> » (Décision du Conseil constitutionnel n° 2018‑742 QPC du 26 octobre 2018).</p><p><strong>99.              </strong>S’agissant des dispositions introduites par le projet de loi, le Conseil d’Etat observe que la juridiction prononçant la peine privative de liberté pour une infraction prévue à l’article 706-73 du code de procédure pénale ne pourra en tout état de cause pas revenir sur les interdictions inscrites aux articles 720-1 et 723-1 du même code, sauf à moduler la durée de la peine elle-même. Par suite, il considère que ces dispositions, par l’excessive rigueur qu’elles induisent, d’une part, et par la méconnaissance des exigences du principe de l’individualisation des peines qu’elles traduisent, d’autre part, ne sont pas conformes à la Constitution. Il propose donc de ne pas les retenir.</p><p><strong>100.          </strong>Il estime en revanche que l’extension, aux personnes condamnées pour une ou plusieurs infractions en lien avec la criminalité et la délinquance organisées, du régime que le législateur a introduit pour les personnes condamnées pour des actes de terrorisme s’agissant des articles 721-1-1 et 730-2-1 du code de procédure pénale, est proportionnée à la nature des infractions et ne se heurte à aucun obstacle d’ordre constitutionnel ou conventionnel.</p><p><strong>101.          </strong>Le Conseil d’Etat souligne que l’extension de la mesure procédurale prévue à l’article 730-2-1 du code de procédure pénale est, ainsi que l’a jugé la Cour de cassation, applicable dès l’entrée en vigueur de la loi à la répression des infractions commises avant son entrée en vigueur (Cass. crim., 7 mai 2025, n° 24-80.764, au Bulletin).</p><p><em>En ce qui concerne l’interdiction des permissions de sortir pour les condamnés détenus dans un quartier de lutte contre la criminalité organisée</em></p><p><strong>102.          </strong>Le projet de loi entend compléter l’article 723-3 du code de procédure pénale, qui prévoit que les condamnés peuvent être autorisés, par ordonnance du juge d’application des peines prise, conformément à l’article 712-5 du même code et sauf cas d’urgence, après avis de la commission d’application des peines, à s’absenter de l’établissement pénitentiaire pour une permission de sortir, en prévoyant que les personnes détenues dans un quartier de lutte contre la criminalité organisée ne peuvent en bénéficier.</p><p><strong>103.          </strong>Le Conseil d’Etat constate que l’affectation d’un détenu condamné dans un quartier de lutte contre la criminalité organisée relève, aux termes de l’article L. 224-5 du code pénitentiaire, d’une décision du ministre de la justice prise après avis du juge de l’application des peines compétent.</p><p><strong>104.          </strong>Le Conseil d’Etat rappelle, d’une part, que l’autorité judiciaire est, en vertu de l’article 66 de de la Constitution, gardienne de la liberté individuelle. Le respect des droits de la défense implique, en matière de délits et de crimes, la séparation des autorités chargées de l’action publique et des autorités de jugement, laquelle concourt à la sauvegarde de la liberté individuelle (Décision du Conseil constitutionnel n° 95-360 DC du 2 février 1995, <em>Loi relative à l'organisation des juridictions et à la procédure civile, pénale et administrative</em>). Le Conseil d’Etat réitère, d’autre part, qu’à l’instar des dispositions du présent projet de loi portant sur les articles 720-1 et 723-1 du code de procédure pénale, l’interdiction faite à certains détenus de bénéficier d’une permission de sortir s’analyse comme une mesure d’exécution de peine, au même titre qu’une période de sûreté, dont elle constitue un élément. Il rappelle que, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel rappelée au point 99, les périodes de sûreté doivent être prononcées par une juridiction en considération des circonstances de l’espèce et de la personnalité du condamné par la juridiction de jugement. Il estime que ces exigences s’appliquent également pour le prononcé d’une interdiction de permission de sortir.</p><p><strong>105.          </strong>Dès lors, le Conseil d’Etat considère que le législateur ne peut, sans méconnaître les exigences constitutionnelles résultant, d’une part, de l’article 66 de de la Constitution, et d’autre part, des principes de séparation des pouvoirs et d’individualisation des peines, prévoir que l’affectation, par une décision administrative, et non juridictionnelle, dans un quartier soumis à un régime de détention particulier, est associée à l’interdiction systématique, et non individuelle, de bénéficier de la mesure d’exécution de peine que constitue la permission de sortir. Pour ces raisons, le Conseil d’Etat estime que cette disposition ne peut être retenue.</p><p><strong><em>Sur les dispositions permettant la prolongation de la garde à vue jusqu’à 72 heures pour certaines infractions liées à la délinquance économique et financière</em></strong></p><p><strong>106.          </strong>Le projet de loi tend à ouvrir la possibilité de prolonger jusqu’à 72 heures la durée de la garde à vue pour les infractions mentionnées à l’article 706-73-1 du code de procédure pénale, qui, en raison de leur nature économique et financière, ne peuvent justifier une prolongation de la garde à vue jusqu’à 96 heures, comme cela est possible pour les infractions mentionnées à l’article 706-73 du même code – hormis les infractions douanières –, commises pour l’essentiel d’entre elles en bande organisée. En effet, le Conseil constitutionnel a considéré que de telles infractions constituaient des délits qui n’étaient pas « <em>susceptibles de porter atteinte en eux-mêmes à la sécurité, à la dignité ou à la vie des personnes »</em> (Décisions du Conseil constitutionnel n° 2013‑679 DC du 4 décembre 2013, <em>Loi relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière</em>, et n° 2014-420/421 QPC du 9 octobre 2014, <em>M. Maurice L. et autre [Prolongation exceptionnelle de la garde à vue pour des faits d'escroquerie en bande organisée]</em>). Dès lors, il a censuré les dispositions qui permettaient, pour ces infractions, de prolonger la garde à vue jusqu’à 96 heures.</p><p><strong>107.          </strong>Le Gouvernement met en avant la nécessité pour les enquêteurs de disposer de plus de 48 heures de garde à vue, ce qui est la durée maximale applicable à ces infractions, afin de procéder à toutes les investigations nécessaires et de pouvoir en tirer le meilleur parti lors des auditions des personnes gardées à vue. Il décrit dans l’étude d’impact la difficulté croissante à laquelle sont confrontés les enquêteurs, pour des délits commis par des bandes organisées, caractérisés par des montages financiers sans cesse plus complexes et la nécessité de mener des investigations numériques de plus en plus approfondies.</p><p><strong>108.          </strong>Au regard de ces difficultés opérationnelles et du fait que l’ensemble des garanties applicables aujourd’hui pour les prolongations de garde à vue au-delà de 48 heures pour d’autres crimes et délits sont rendues applicables en ce cas, le Conseil d’Etat estime que la prolongation jusqu’à 72 heures n’introduit pas de disproportion entre l’objectif constitutionnel de recherche des auteurs d’infraction et les restrictions apportées aux droits garantis par la Constitution ou la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.</p><p><strong><em>Sur les dispositions relatives à la procédure d’urgence pour l’usage de caméras installées sur des aéronefs</em></strong></p><p><strong>109.          </strong>Le projet de loi entend faciliter, en cas d’urgence, la mise en œuvre par les services de la police nationale, de la gendarmerie nationale et des douanes, ainsi que par les militaires des armées déployés sur le territoire national dans le cadre des réquisitions prévues à l’article L. 1321-1 du code de la défense, des traitements d’images au moyen de dispositifs de captation installés sur des aéronefs, dont le régime est fixé par les articles L. 242-1 à L. 242-5 du code de la sécurité intérieure.</p><p><strong>110.          </strong>Le Conseil d’Etat rappelle que si ces dispositions poursuivent l’objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public, elles permettent ainsi le recours à des aéronefs qui sont susceptibles de capter et transmettre des images concernant un nombre très important de personnes, y compris en suivant leurs déplacements, dans de nombreux lieux et, le cas échéant, sans qu’elles en soient informées, et qu’elles portent donc atteinte au droit au respect de la vie privée. Il rappelle également que, sous les réserves énoncées aux paragraphes 27 et 30, le Conseil constitutionnel a, dans sa décision n° 2021-834 DC du 20 janvier 2022 (cons. 22 à 33), estimé que les deux premières phrases du premier alinéa et le deuxième alinéa de l’article L. 242-4 du code de la sécurité intérieure ainsi que, sous la réserve énoncée au paragraphe 28, les paragraphes I à IV, VI et VII de l’article L. 242‑5 du même code ne méconnaissent pas le droit au respect de la vie privée, et qu’elles ne méconnaissent pas non plus le droit d’expression collective des idées et des opinions ni aucune autre exigence constitutionnelle.</p><p><strong>111.          </strong>Le Conseil constitutionnel a, en revanche, jugé par la même décision que les dispositions contestées, qui prévoyaient que, en cas d’urgence résultant d’« <em>une exposition particulière et imprévisible à un risque d’atteinte caractérisée aux personnes ou aux biens</em> », les services de police nationale, de gendarmerie nationale et des douanes, ainsi que les militaires déployés sur le territoire national, pouvaient recourir immédiatement à ces dispositifs aéroportés, pour une durée pouvant atteindre quatre heures et à la seule condition d’en avoir préalablement informé le préfet, permettant ainsi le déploiement de caméras aéroportées, pendant une telle durée, sans autorisation du préfet, sans le réserver à des cas précis et d’une particulière gravité, et sans définir les informations qui doivent être portées à la connaissance de ce dernier, n’assuraient pas une conciliation équilibrée entre les exigences constitutionnelles rappelées précédemment.</p><p><strong>112.          </strong>Le Conseil d’Etat vérifie que le projet de loi, qui vise à réintroduire un dispositif similaire, permet de satisfaire aux exigences constitutionnelles ainsi caractérisées par le Conseil constitutionnel.</p><p><strong>113.          </strong>En premier lieu, il observe que le projet de loi restreint les conditions du recours aux dispositifs aéroportés en cas d’urgence résultant d’une exposition particulière et imprévisible à un risque d’atteinte grave et imminent à la sécurité des personnes : d’une part, les risques d’atteinte aux biens ne permettront plus un tel recours et, d’autre part, le risque d’atteinte aux personnes ne devra plus seulement être « <em>caractérisé</em> » mais devra être « <em>grave et imminent</em> ». En outre, afin de réserver un tel recours à des « <em>cas précis</em> », le Conseil d’Etat propose, plutôt que de créer un nouveau dispositif autonome et dérogatoire, de l’inscrire au sein du dispositif existant prévu par le IV de l’article L. 242-5 du code de la sécurité intérieure. Ainsi, le déploiement en urgence de caméras aéroportées ne sera possible que pour les finalités précisément définies aux 1° à 6° du I et, pour les agents des douanes, au II, du même article, en respectant les garanties légales prévues par cet article. Sous réserve de cette modification, le Conseil d’Etat estime que le projet de loi permet de réserver à des cas précis et d’une particulière gravité le recours immédiat à des dispositifs aéroportés.</p><p><strong>114.          </strong>En deuxième lieu, le Conseil d’Etat observe que le projet de loi définit les informations qui doivent être portées à la connaissance du préfet. Il estime néanmoins préférable de retenir la liste des informations déjà prévue au IV de l’article L. 242-5 du code de la sécurité intérieure, dont le 3° prévoit que la demande du service responsable des opérations doit mentionner « <em>la justification de la nécessité de recourir au dispositif, permettant notamment d’apprécier la proportionnalité de son usage au regard de la finalité poursuivie </em>», permettant ainsi la justification du déploiement en urgence de caméras aéroportées.</p><p><strong>115.          </strong>En troisième lieu, il relève que le projet de loi prévoit une autorisation du préfet avant toute mise en œuvre des dispositifs aéroportés par les services qui le demandent et non plus une simple information de ce dernier.</p><p><strong>116.          </strong>En quatrième lieu, le Conseil d’Etat estime nécessaire, pour assurer une conciliation équilibrée entre les exigences constitutionnelles précitées, que le projet de loi soit complété pour prévoir que l’autorisation préfectorale fixe la durée durant laquelle les dispositifs aéroportés peuvent être mis en œuvre par les services qui le demandent. Dès lors qu’il propose d’incorporer le nouveau dispositif au sein de celui existant, il relève que cette durée sera fixée selon les modalités déjà prévues par le IV de l’article L. 242-5 du code de la sécurité intérieure, qui avaient été déclarées conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel dans sa décision précitée. Il relève que cette durée devra être proportionnée à l’exigence que le déploiement de caméras aéroportés demeure le seul moyen d’atteindre la finalité poursuivie.</p><p><strong>117.          </strong>En dernier lieu, le Conseil d’Etat relève que, pour répondre à un besoin opérationnel, le projet de loi prévoit que la décision par laquelle le préfet autorise les services concernés à recourir aux dispositifs aéroportés en cas d’urgence est délivrée par tout moyen, pour une entrée en vigueur immédiate, avant d’être formalisée par un arrêté motivé dans l’heure qui suit sa délivrance conformément au dixième alinéa du IV de l’article L. 242-5 du code de la sécurité intérieure. Il observe que le projet de loi prévoit que si l’arrêté motivé n’est pas pris dans l’heure qui suit la délivrance par tout moyen de l’autorisation, le recours aux dispositifs aéroportés doit être interrompu. Il estime nécessaire, afin que soit mieux assuré le droit à un recours juridictionnel effectif que la délivrance de l’autorisation préfectorale non formalisée, d’une part, intervienne par tout moyen permettant d’assurer sa matérialité et, d’autre part, fasse immédiatement l’objet d’une publicité par tout moyen, sans préjudice de la publication de cette même autorisation sous forme d’arrêté, selon les modalités de droit commun au recueil des actes administratifs de la préfecture, qui devra intervenir dans les meilleurs délais. Pour les mêmes motifs, il recommande également qu’un arrêté motivé soit, dans tous les cas, établi, c’est-à-dire même dans le cas où l’aéronef n’aurait volé que moins d’une heure.</p><p><strong>118.          </strong>Sous ces réserves, le Conseil d’Etat estime que la disposition ne se heurte à aucun obstacle d’ordre constitutionnel ou conventionnel.</p><p><strong><em>Sur les dispositions modifiant les conditions d’utilisation des dispositifs de lecture automatisée de plaques d’immatriculation</em></strong></p><p><strong>119.          </strong>Le projet de loi vise à modifier substantiellement les conditions d’utilisation des dispositifs de lecture automatisée des plaques d’immatriculation fixées par les articles L. 233‑1 à L. 233‑2 du code de la sécurité intérieure. Ces dispositifs ont pour finalité de prévenir et réprimer le terrorisme, de faciliter la constatation d’infractions se rattachant pour l’essentiel à la criminalité organisée mais aussi la préservation de l’ordre public à l’occasion d’événements particuliers ou de grands rassemblements de personnes. Ils permettent de confronter les données collectées par la lecture automatisée des plaques, c’est-à-dire les caractéristiques du véhicule, avec d’autres traitements de données, comme celui relatif aux véhicules volés ou signalés. Même si figurent parmi les données collectées les images des personnes à bord du véhicule, celles-ci ne peuvent fonder les recherches dans d’autres traitements de données. Le Conseil d’Etat estime nécessaire de préciser que les traitements des données recueillies par cette lecture automatisée ne peuvent mettre en œuvre de dispositif de reconnaissance faciale.</p><p><strong>120.          </strong>Comme le Conseil constitutionnel l’a rappelé dans sa décision validant les dispositions actuellement applicables en la matière (Décision du Conseil constitutionnel n° 2005‑532 DC du 19 janvier 2006, <em>Loi relative à la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives à la sécurité et aux contrôles frontaliers</em>), il appartient au législateur d’assurer la conciliation entre, d’une part, la prévention des atteintes à l’ordre public, notamment à la sécurité des personnes et des biens, et la recherche d’auteurs d’infractions, toutes deux nécessaires à la sauvegarde de droits et de principes de valeur constitutionnelle, et, d’autre part, l’exercice des libertés constitutionnellement garanties, au nombre desquelles figure le respect de la vie privée.</p><p><strong>121.          </strong>Le projet de loi propose tout d’abord d’étendre le champ des infractions justifiant l’usage de ce dispositif aux infractions de vol aggravé et de recel, d’évasion réalisées par violence, effraction ou corruption, d’escroquerie, de soustraction de mineurs, d’aide à l’entrée et au séjour irrégulier des étrangers. Le Conseil d’Etat constate que la délimitation du champ des crimes et délits autorisant le recours à ce dispositif demeure précise et que son extension porte sur des infractions pour lesquelles ce recours est pertinent aux fins de rechercher leurs auteurs. Dans ces conditions, il estime que cette extension ne se heurte à aucun obstacle d’ordre constitutionnel ou conventionnel.</p><p><strong>122.          </strong>Le projet de loi entend également modifier les conditions dans lesquelles les données recueillies peuvent être conservées et consultées. Dans le régime actuel, elles peuvent être conservées pendant quinze jours lorsqu’elles n’ont fait ressortir aucun rapprochement avec les données conservées dans l’un des autres fichiers mentionnés à l’article L. 233-2 du code de la sécurité intérieure, comme le traitement automatisé des données relatives aux véhicules volés ou signalés (FOVeS) ou le système d'information Schengen (N-SIS). La consultation de ces données est cependant prohibée pendant ce délai. En revanche, lorsqu’un tel rapprochement est constaté la durée de conservation est portée à un mois et la consultation est possible par les services autorisés. Ces données sont ensuite conservées aussi longtemps que les besoins d’une procédure pénale ou douanière l’exigent. Le projet de loi remet en cause ce dispositif en permettant de conserver ces données une année à compter de leur collecte. Pendant un mois la consultation sera ouverte aux personnels de la police et de la gendarmerie nationales ou des douanes, ainsi que des services de renseignement luttant contre le terrorisme, que ces données aient donné lieu ou non à un rapprochement avec les traitements précités. En revanche, au-delà de ce délai, l’accès à ces données sera possible mais uniquement sur autorisation d’un magistrat et pour les besoins exclusifs des enquêtes judiciaires et des instructions portant sur les infractions, dont la liste est limitativement énumérée à l’article L. 233-1 du code de la sécurité intérieure. Cette consultation ne pourra être opérée que par des officiers et agents de police judiciaire de la police et de la gendarmerie nationales ainsi que les agents des douanes investis de missions de police judiciaire, individuellement désignés et dûment habilités et ce, pour une durée d’une année.</p><p><strong>123.          </strong>Il résulte de l’étude d’impact que les forces de sécurité intérieure doivent faire face à des phénomènes de criminalité de plus en plus sophistiqués, qui mettent partiellement en échec le dispositif actuel. En particulier, il est montré que la criminalité organisée use de procédés qui imposent de mener des investigations sur plusieurs mois pour remonter des filières de mieux en mieux organisées. Dans ces conditions, le Conseil d’Etat estime que la conservation des données et leur consultation pour une durée d’une année apparaissent proportionnées aux besoins ainsi exprimés. Par ailleurs, il constate que les conditions de consultation de ces données au-delà d’un mois, et particulièrement l’autorisation délivrée par un magistrat et ce, uniquement pour les infractions objets de ce dispositif, apportent des garanties de nature à concilier de manière équilibrée d’une part la prévention des atteintes à l’ordre public, notamment la sécurité des personnes et des biens, et la recherche d’auteurs d’infractions et d’autre part l’exercice des libertés constitutionnellement garanties, au nombre desquelles figurent le respect de la vie privée.</p><p><strong><em>Sur les dispositions relatives à la faculté, pour les agents de la police nationale, de la gendarmerie nationale et des douanes, de ne pas être identifiés par leurs nom et prénom mais par leur numéro d’immatriculation administrative</em></strong></p><p><strong>124.          </strong>Le projet de loi entend modifier l’article 15-4 du code de procédure pénale, afin que l’ensemble des agents de police et de gendarmerie nationales ainsi que les agents des douanes puissent, sans autorisation administrative préalable, ne pas être identifiés par leurs nom et prénom mais par leur numéro d’immatriculation administrative (pseudonymisation) dans les actes de procédure qu’ils établissent ou dans lesquels ils interviennent, ou lorsqu’ils sont appelés à déposer ou comparaître comme témoin ou à se constituer partie civile.</p><p><strong>125.          </strong>Ainsi qu’il l’avait relevé dans son avis n° 407526 du 16 novembre 2023, le Conseil d’Etat rappelle qu’aucune norme supérieure à la loi, ni aucun principe n’imposent que les agents soient désignés par leurs nom et prénom.</p><p><strong>126.          </strong>Néanmoins, il précise d’une part, en ce qui concerne la généralisation sans autorisation administrative préalable de l’identification des personnels de la police et de la gendarmerie nationales dans les actes de procédure pénale par leur immatriculation administrative, que le législateur doit s’assurer qu’il ne porte pas atteinte aux droits de la défense, garantis par l’article 16 de la Déclaration de 1789, qui impliquent notamment que toute preuve puisse être débattue devant le juge. Cette exigence découle également du droit à un procès équitable, garanti par le même article de la Déclaration de 1789 comme par l’article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Il en résulte en particulier, selon la décision du Conseil constitutionnel n° 2014‑693 DC du 25 mars 2014, « <em>qu’une personne mise en cause devant une juridiction répressive ait été mise en mesure, par elle-même ou par son avocat, de contester les conditions dans lesquelles ont été recueillis les éléments de preuve qui fondent sa mise en cause</em> » (cons. 25).</p><p>Le Conseil constitutionnel, saisi des dispositions de l’article 706-74-1 du code de procédure pénale permettant aux agents de la police et de la gendarmerie nationales affectés dans un service spécialement chargé des enquêtes en matière de criminalité et de délinquance organisées de ne pas être identifiés par leurs nom et prénom, a, dans sa décision n° 2025‑885 DC du 12 juin 2025 (cons. 287 à 297), notamment relevé que « <em>saisi par une partie à la procédure d’une requête écrite et motivée en vue de l’exercice des droits de la défense ou des droits de la partie civile et tendant à la communication des nom et prénom de cet agent, le juge d’instruction, le président de la juridiction de jugement ou le procureur de la République, selon les cas, communique l’identité de l’agent, sauf s’il estime que la révélation de l’identité de cette personne ferait peser une menace sur sa vie ou son intégrité physique ou celle de ses proches ».</em></p><p>Le Conseil d’Etat en déduit que la pseudonymisation est toujours possible, dès lors qu’elle peut être levée par l’autorité judiciaire compétente si elle l’estime nécessaire en vue de l’exercice des droits de la défense et que la possibilité pour les agents de s’identifier par leur numéro d’immatriculation sans autorisation administrative préalable ne se heurterait pas à un obstacle d’ordre constitutionnel ou conventionnel, tant pour les agents ayant établi et signé les actes de procédure que pour ceux qui sont intervenus dans leur établissement et y sont mentionnés à ce titre, sans qu’il y ait lieu d’opérer une distinction entre ces deux situations.</p><p><strong>127.          </strong>Le Conseil d’Etat ajoute, d’autre part, en ce qui concerne l’identification des agents par leur numéro d’immatriculation administrative lorsqu’ils sont amenés à déposer ou à comparaître comme témoin au cours de l’enquête ou devant les juridictions d’instruction ou de jugement et à se constituer partie civile, qu’il résulte des articles 6 et 16 de la Déclaration de 1789 que « <em>si le législateur peut prévoir des règles de procédure différentes selon les faits, les situations et les personnes auxquelles elles s’appliquent, c’est à la condition que ces différences ne procèdent pas de distinctions injustifiées et que soient assurées aux justiciables des garanties égales, notamment quant au respect du principe des droits de la défense, qui implique en particulier l’existence d’une procédure juste et équitable garantissant l’équilibre des droits des parties</em> » (Décision du Conseil constitutionnel n° 2011-112 QPC, 1er avril 2011, cons. 3). En outre, selon le d du paragraphe 3 de l’article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, le droit à un procès équitable implique notamment « <em>le droit d’interroger ou faire interroger les témoins à charge</em> ». Ces stipulations ne font pas obstacle à la pseudonymisation des témoins dès lors, d’une part, qu’elle repose sur des motifs visant à assurer la protection des agents, comme pour les agents infiltrés (CEDH, 15 juin 1992 Lüdi <em>c</em>./ Suisse), d’autre part, que la procédure judiciaire compense de manière suffisante les obstacles auxquels se heurte la défense et que, notamment, le juge puisse connaître l’identité du témoin (CEDH, 23 avril 1997, Van Mechelen c./ Pays-Bas) et, enfin, qu’une éventuelle condamnation ne puisse être fondée « <em>uniquement, ni dans une mesure déterminante</em> », sur les déclarations anonymes (CEDH, 26 mars 1996, <em>Doorson c./ Pays-Bas</em> § 76).</p><p>Le Conseil d’Etat en déduit que le respect de ces exigences, comme celui des droits de la défense, n’implique pas nécessairement que l’identification par son numéro d’immatriculation d’un agent appelé à témoigner soit soumise à une autorisation administrative mais qu’il peut être assuré par un dispositif dans lequel il serait loisible à l’agent d’opter pour ce mode d’identification, sauf opposition d’une partie qui conduirait le juge à vérifier l’existence de risques justifiant la pseudonymisation et l’absence d’entrave à l’exercice de la défense.</p><p><strong>128.          </strong>Le Conseil d’Etat constate que le projet de loi s’inscrit dans le cadre fixé par le Conseil constitutionnel dans sa décision précitée du 12 juin 2025 et répond aux conditions et recommandations qu’il avait fixées dans son avis précité du 16 novembre 2023.</p><p><strong>129.          </strong>Il rappelle en particulier que, pour assurer le caractère équitable du procès, il doit toujours être loisible à la partie lésée de contester devant l’autorité judiciaire compétente cette pseudonymisation. Il revient alors à cette dernière d’apprécier si des motifs sérieux, tenant en l’espèce aux risques encourus par l’agent, la conduisent à ne pas faire droit à cette demande. Il observe que le projet de loi répond à cette condition en reprenant la procédure de recours prévue à l’actuel II de l’article 706-74-1 du code de procédure pénale précité : saisi par une partie à la procédure d’une requête écrite et motivée en vue de l’exercice des droits de la défense ou des droits de la partie civile et tendant à la communication des nom et prénom d’un agent identifié par son numéro d’immatriculation, il appartiendra au juge ou au procureur de la République, selon les cas, de communiquer son identité, sauf s’il estime, au regard des observations de l’agent, que la révélation de son identité fait peser une menace sur sa vie ou son intégrité physique ou celles de ses proches.</p><p><strong>130.          </strong>En outre, comme il l’avait recommandé dans son avis cité précédemment du 16 novembre 2023, le Conseil d’Etat relève que l’identification par le numéro d’immatriculation n’est pas systématique mais constitue une faculté ouverte aux agents.</p><p><strong>131.          </strong>En revanche, le Conseil d’Etat estime qu’en n’encadrant d’aucune façon cette faculté ouverte aux agents, qu’il prévoit de rendre applicable à l’ensemble du champ pénal et non seulement à certains services chargés d’enquêtes dans des domaines sensibles où le législateur pouvait présumer que l’agent était toujours exposé à des risques, de recourir à leur identification par leur numéro d’immatriculation administrative, le projet de loi ne procède pas à une conciliation suffisamment équilibrée entre l’objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public et le respect des droits de la défense. Le Conseil d’Etat observe également, d’une part, que la pseudonymisation ne devient pas la règle mais doit demeurer une exception, et que, d’autre part, c’est bien à l’aune de ce même critère que le juge saisi par une partie examinera s’il y a lieu ou non de communiquer l’identité de l’agent qui aura eu recours à cette faculté. Il avait d’ailleurs déjà relevé dans son avis du 16 novembre 2023 que les agents « <em>seraient ainsi appelés à apprécier, au regard des faits en cause dans chaque procédure et des conditions de leur intervention, la nécessité de recourir à cette mesure de protection </em>» et qu’un tel dispositif prévoyant une faculté « <em>aurait pour avantage de maintenir le lien entre la pseudonymisation et l’existence d’un risque justifiant que l’agent y recoure</em> ». C’est pourquoi, il estime nécessaire que soit ajouté que c’est « <em>lorsque la révélation de son identité est susceptible de faire peser une menace sur sa vie ou son intégrité physique ou celles de ses proches</em> » que tout agent de la police nationale ou de la gendarmerie nationale peut être identifié, à défaut de ses nom et prénom, par un numéro d’immatriculation administrative. Il estime que cette mention, qui est identique dans sa formulation à celle figurant à l’article 706-74-1 du code de procédure pénale, permet de couvrir l’exposition d’un agent et de ses proches à tout risque d’atteinte à la personne, y compris par des menaces de révéler des informations relatives à sa vie privée, familiale ou professionnelle permettant de l'identifier ou de localiser ses lieux de vie.</p><p><strong>132.          </strong>Par ailleurs, le Conseil d’Etat prend acte de ce que le Gouvernement choisit de ne pas prévoir que l’identité de l’agent soit communiquée, par principe, au mis en cause qui en fait la demande, ni de revoir le régime de répression de la révélation de l’identité des agents. Ces choix d’opportunité n’appellent pas d’observation de sa part.</p><p><strong>133.          </strong>Enfin, le Conseil d’Etat s’assure de la cohérence du choix de supprimer ou au contraire de maintenir les dispositifs spéciaux de pseudonymisation existants. A cet égard, il approuve l’abrogation de l’article 706-74-1 du code de procédure pénale applicable aux agents affectés dans un service spécialement chargé des enquêtes en matière de délinquance et de criminalité organisées, ainsi que la mise en cohérence des dispositions ouvrant une faculté de pseudonymisation aux agents des douanes, se traduisant par la modification des articles 55 bis du code des douanes, L. 286 BA du livre des procédures fiscales et 3-1 de la loi n° 94‑589 du 15 juillet 1994 relative à l’exercice par l’Etat de ses pouvoirs de police en mer pour la lutte contre certaines infractions relevant de conventions internationales, afin qu’ils renvoient au nouvel article 15-4 du code de procédure pénale.</p><p><strong>134.          </strong>Par cohérence, le Conseil d’Etat propose de supprimer la dernière phrase du second alinéa de l’article 15-3 du même code, selon laquelle les officiers ou agents de police judiciaire peuvent s’identifier dans le procès-verbal de dépôt de plainte par leur numéro d’immatriculation administrative, dont le maintien serait redondant avec le nouvel article 15‑4. Il invite également le Gouvernement à s’assurer de la possibilité du maintien des autres dispositifs spéciaux de pseudonymisation, en particulier celui prévu par l’article 706-24 du code de procédure pénale.</p><p><strong><em>Sur les dispositions relatives à l’usage des caméras individuelles par les agents des douanes</em></strong></p><p><strong>135.          </strong>Le projet de loi vise à modifier l’article L. 241-1 du code de la sécurité intérieure afin de permettre aux agents des douanes d’utiliser des caméras individuelles.</p><p><strong>136.          </strong>Les dispositions de cet article ont été déclarées, sous une réserve d’interprétation, conformes à la Constitution par le Conseil constitutionnel (Décision du Conseil constitutionnel n° 2021-817 DC du 20 mai 2021, cons. 104 à 122).</p><p><strong>137.          </strong>Le Conseil d’Etat estime que cette modification, qui ouvre la faculté aux agents des douanes d’utiliser des caméras individuelles dans les mêmes conditions que celles applicables aux agents de la police nationale et aux militaires de la gendarmerie nationale, procède à une conciliation équilibrée entre, d’une part, les objectifs de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public et de recherche des auteurs d’infractions et, d’autre part, le droit au respect de la vie privée, et ne se heurte à aucun autre obstacle d’ordre constitutionnel ou conventionnel. Dès lors que la définition des missions de polices administrative et judiciaire de ces derniers mentionnée au premier alinéa de l’article L. 241-1 permet d’inclure celles des agents des douanes, il simplifie la rédaction du projet sur le modèle de l’article L. 243-1 du même code relatif aux caméras embarquées.</p><p><strong><em>Sur les dispositions relatives aux sanctions encourues en cas de non-respect d’une mesure de fermeture administrative</em></strong></p><p><strong>138.          </strong>Le projet de loi article prévoit de réécrire les dispositions du code de la sécurité intérieure et de la santé publique aux fins d’harmoniser en même temps qu’aggraver pour certains établissements les sanctions pénales encourues par les établissements visés au Titre II du Livre III du code en cas de non-respect d’une mesure de fermeture administrative. Il opère une distinction entre deux catégories d’établissements pour tenir compte de la gravité des motifs de fermeture. Il instaure en outre, dans tous les cas, la possibilité d’une exécution d’office de la mesure qui ne serait pas suivie d’effet.</p><p><strong>139.          </strong>Le Conseil d’Etat observe que pour les établissements commercialisant du protoxyde d’azote en méconnaissance de la réglementation applicable, le projet de loi prévoit que la mesure de fermeture administrative peut être ordonnée aux fins de de prévenir les troubles graves à l’ordre public pouvant résulter d’un mésusage du protoxyde d’azote et que le non‑respect de cette mesure est sanctionné d’une peine de six mois d’emprisonnement et d’une amende de 7 500 euros, auxquelles peuvent s’ajouter la peines complémentaire de confiscation des revenus générés pendant la période d'ouverture postérieure à la notification, celle d’interdiction de gérer un commerce pendant cinq ans et, en cas de récidive, celle de la confiscation de tous les biens ayant permis la commission de l’infraction. Les mêmes peines sont encourues au cas du non-respect d’une mesure de fermeture administrative des établissements commercialisant des articles pyrotechniques ou des précurseurs d’explosifs en violation de la réglementation applicable. Le projet de loi entend ainsi aligner ces peines sur celle, aujourd’hui encourue par tout commerce ou établissement ouvert au public aux fins de prévenir la commission ou la réitération des infractions prévues aux articles 222-34 à 222-39, 321-1, 321-2, 324-1 à 324-5, 450-1 et 450-1-1 du code pénal ou en cas de troubles à l'ordre public résultant de ces infractions rendus possibles par les conditions de son exploitation ou sa fréquentation, peine qui est prévue à l’article L. 333-2 du code de la sécurité intérieure.</p><p><strong>140.          </strong>Le Conseil d’Etat rappelle ainsi qu’il est indiqué au point 9 que le Conseil constitutionnel a jugé cette dernière disposition conforme à la Constitution dans sa décision n° 2025‑885 DC du 12 juin 2025 en considération de la gravité des infractions dont il s’agit de prévenir la commission ou la réitération par la mesure de fermeture ou du trouble public en résultant.</p><p><strong>141.          </strong>Il observe que si, pour les cas des deux nouveaux types d’établissements auxquels seraient applicables les mêmes peines, les infractions dont il s’agit de prévenir la commission ou la réitération par une mesure de fermeture administrative n’apparaissent pas relever d’une gravité aussi élevée que celles visées à l’article L. 333‑2, le projet de loi prévoit, à la différence de cet article, que la mesure de fermeture administrative instaurée est subordonnée à la constatation d’un trouble « <em>grave</em> » à l’ordre public ainsi généré par le non-respect de la réglementation qui leur est applicable. Le Conseil d’Etat estime que dans ces conditions, les peines envisagées pour sanctionner le non-respect de ces mesures n’apparaissent pas manifestement disproportionnées.</p><p><strong><em>Sur les dispositions relatives à l’utilisation de traitements algorithmiques sur des images afin de détecter et signaler en temps réel des évènements prédéterminés susceptibles de menacer la sécurité des personnes</em></strong></p><p><strong>142.          </strong>L'article 10 de la loi n° 2023-380 du 19 mai 2023 relative aux jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 et portant diverses autres dispositions a autorisé, à titre expérimental, jusqu'au 31 mars 2025, une utilisation de la vidéoprotection assistée par intelligence artificielle. L'usage de ce dispositif était borné à la sécurisation de manifestations sportives, récréatives ou culturelles de grande ampleur, exposées à des risques particuliers de sécurité. Toutes les caméras de surveillance pouvaient faire l'objet d'un traitement algorithmique destiné à détecter des événements prédéterminés (définis par le décret du 28 août 2023 relatif aux modalités de mise en œuvre des traitements algorithmiques sur les images collectées au moyen de systèmes de vidéoprotection et de caméras installées sur des aéronefs pris en application de l'article 10 de la loi du 19 mai 2023) de nature à permettre d'attirer l'attention des services de sécurité sur un risque localisé par l'implantation de la caméra. Tant la création du traitement et ses conditions de réalisation, le cas échéant par un sous-traitant, que sa mise en œuvre sur autorisation administrative, ont été entourés à la suggestion du Conseil d’Etat (avis d’assemblée générale, n° 406383 du 15 décembre 2023, points 22 à 27) puis par le législateur de très nombreuses garanties de manière à préserver les libertés publiques et la protection des données personnelles. L'expérimentation devait faire l'objet d'un rapport, dans des conditions régies par un décret en Conseil d’Etat (décret du 11 octobre 2023 relatif aux modalités de pilotage et d'évaluation de l'expérimentation de traitement algorithmique d'images légalement collecté au moyen de systèmes de vidéoprotection et de caméras installées sur des aéronefs).</p><p><strong>143.         </strong>Le rapport du comité d'évaluation a été déposé en janvier 2025 et, conformément à la loi, immédiatement rendu public. Le Conseil d’Etat note que le bilan tiré par le comité est celui d'un intérêt opérationnel encore inégal, certains des événements prédéterminés n'ayant pu donner lieu à une exploitation utile, alors que dans d'autres cas une réelle plus‑value pouvait être constatée. Très strictement encadré par le droit, le dispositif est apparu au comité comme ne portant atteinte à aucune liberté publique ni dans sa conception ni dans sa mise en œuvre. Le comité a conclu par plusieurs questions relatives à des évolutions juridiques, dont la plupart concernent les domaines réglementaires ou opérationnels, sans prendre parti sur la nécessité d'aucune d'entre elles.</p><p><strong>144.          </strong>Sur cette base, le Gouvernement a proposé de rouvrir l'expérimentation jusqu'au 31 décembre 2027, en prévoyant le dépôt d'un rapport analogue à celui ayant été déposé au plus tard le 30 septembre 2027. Le Parlement avait déjà adopté cette disposition par un amendement devenu l’article 15 de la loi du 28 avril 2025 relative au renforcement de la sécurité dans les transports, que toutefois le Conseil constitutionnel a censuré (Décision du Conseil constitutionnel n° 2025‑878 DC du 24 avril 2025, points 134 à 138) comme dénué de tout lien avec le projet de loi.</p><p><strong>145.          </strong>Examinant ces dispositions, le Conseil d’Etat a estimé, dans son avis n° 409542 des 7 et 13 mai 2025, que la reconduction pure et simple du dispositif, contraignant mais protecteur, auquel il avait déjà donné un avis favorable (avis du 15 décembre 2023 précité) et que le Conseil constitutionnel a expressément reconnu comme conforme à la Constitution par sa décision n° 2023‑850 DC du 17 mai 2023 (points 26 à 49, au prix d'une réserve d'interprétation qui n'appelle pas de modification législative pour être utilement prise en compte), répondait de manière adéquate au bilan de l'évaluation et permettrait, au terme de cette période de décider de l'abandon ou de la pérennisation de la technique.</p><p><strong>146.          </strong>Le projet de loi relatif à l’organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2030 et pérennisant certains dispositifs institués lors des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024, prévoyant cette prolongation a été adopté définitivement par le Parlement le 5 février 2026.</p><p><strong>147.          </strong>Le projet de loi propose de prolonger l’expérimentation jusqu’au 31 décembre 2030 mais aussi d’en étendre le champ d’application. Borné aujourd’hui à la prévention des risques de terrorisme ou d’atteintes graves à la sécurité des personnes dans des lieux accueillant des manifestations sportives, récréatives ou culturelles, ce dispositif serait désormais applicable à des événements qui, par l’ampleur de leur fréquentation ou en raison de circonstances sont particulièrement exposés à ces risques, ainsi qu’à des bâtiments ou lieux ouverts au public qui, par leur nature, sont de façon permanente ou en raison de circonstances exceptionnelles, particulièrement exposés à ces risques et à leurs abords, dont la liste est définie par arrêté du ministre de l’intérieur.</p><p><strong>148.          </strong>Le Conseil d’Etat estime tout d’abord que la prolongation de l’expérimentation jusqu’au 31 décembre 2030, justifiée en particulier par l’organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2030, est de nature à en permettre une meilleure évaluation et ce, alors que le champ du dispositif aura été étendu, y introduisant de la sorte de nouveaux paramètres.</p><p><strong>149.          </strong>Il considère ensuite que le champ d’application de ce dispositif demeure défini en fonction des risques particulièrement graves auxquels ces événements, bâtiments ou lieux ouverts au public sont exposés. Comme le souligne la Commission nationale de l’informatique et des libertés, dans son avis du 12 mars 2026 sur ce projet, il appartiendra cependant à l’arrêté ministériel précité de fixer la liste de ces bâtiments ou lieux en justifiant, au cas par cas et de manière circonstanciée, l’ajout de chacun des bâtiments et lieux ouverts au public qui ne répondent pas à des critères permanents d’exposition aux risques sans se limiter à renvoyer à une catégorie générale. En outre, observant que ces événements, bâtiments ou lieux ouverts au public, comprennent ceux dans le cadre duquel sont exercées des libertés fondamentales comme celles des cultes, de manifester ou d’expression, le Conseil d’Etat prend acte que les dispositions qui lui sont soumises n’ont pas pour objet de modifier les conditions d’implantation des dispositifs de vidéoprotection et les garanties qui s’y attachent, lesquelles excluent l’usage de dispositifs de reconnaissance faciale, pas plus qu’elles n’autorisent que les traitements algorithmiques en cause puissent être utilisés à d’autres fins que de détecter, en temps réel, des événements prédéterminés susceptibles de présenter ou de révéler des risques graves d’actes de terrorisme ou d’atteintes graves à la sécurité des personnes.</p><p><strong>150.          </strong>Les autres garanties aujourd’hui applicables demeurant, le Conseil d’Etat considère que ces dispositions ne se heurtent à aucun obstacle d’ordre constitutionnel ou conventionnel.</p><p><strong><em>Sur les dispositions relatives à l’inspection visuelle des véhicules par des agents privés de sécurité</em></strong></p><p><strong>151.          </strong>Le projet de loi entend autoriser certains agents privés de sécurité à procéder à des inspections visuelles de véhicules, sans être soumis au contrôle d’un officier de police judiciaire, aux fins de sécurisation des lieux dont ils ont la garde.</p><p><strong>152.          </strong>Comme il l’a rappelé dans son avis n° 409542 des 7 et 13 mai 2025 portant sur le projet de loi relatif à l’organisation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2030 et pérennisant certains dispositifs institués lors des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 qui prévoyait une mesure identique mais limitée aux seuls sites accueillant de grands événements ou rassemblements tels que définis à l’article L. 211-11-1 du code de la sécurité intérieure, le Conseil d’Etat souligne, en premier lieu, que si le Conseil constitutionnel a jugé conformes à la Constitution les dispositions de l’article L. 613-2 du code de la sécurité intérieure qui permettent à des agents privés de sécurité, dans certaines configurations, de procéder à des palpations de sécurité et à l’inspection et à la fouille de bagages, en dehors de tout contrôle d’un officier de police judiciaire et sans qu’ils ne soient au préalable habilités ou agréés (décisions du Conseil constitutionnel n° 2003‑467 DC du 13 mars 2003, cons. 92 à 98 et n° 2021‑817 DC du 20 mai 2021, cons. 61 à 67), des contrôles opérés sur les véhicules portent une atteinte particulièrement forte au droit au respect de la vie privée protégé par l’article 2 de Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et par l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés.</p><p><strong>153.          </strong>Le Conseil d’Etat examine, en second lieu, ces dispositions au regard de l’article 12 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, dont il découle l’interdiction de déléguer à des personnes privées des compétences de police administrative générale inhérentes à l’exercice de la « <em>force publique</em> » nécessaire à la garantie des droits (Décision du Conseil constitutionnel n° 2011‑625 DC du 10 mars 2011, cons. 18 et 19). Il rappelle que cette exigence ne fait cependant pas obstacle à ce que des prérogatives de portée limitée puissent être exercées par des personnes privées, dans des lieux déterminés relevant de leur compétence, lorsqu’elles sont strictement nécessaires à l’accomplissement des missions de surveillance ou de sécurité qui leur sont légalement confiées et ne fait pas non plus obstacle à ce que ces personnes puissent être associées à la mise en œuvre de telles prérogatives dans l’espace public, à la condition qu’elles soient alors placées sous le contrôle effectif des agents de la force publique (Décision du Conseil constitutionnel n° 2025‑878 DC du 24 avril 2025, cons. 6).</p><p><strong>154.          </strong>Le Conseil d’Etat relève d’abord que les agents privés de sécurité qui bénéficieront de cette nouvelle prérogative sont seulement ceux mentionnés au 1° de l’article L. 611‑1 du code de la sécurité intérieure, c’est-à-dire les agents exerçant des activités consistant à fournir des services ayant pour objet la surveillance humaine ou la surveillance par des systèmes électroniques de sécurité ou le gardiennage de biens meubles ou immeubles ainsi que la sécurité des personnes se trouvant dans ces immeubles ou dans les véhicules de transport public de personnes. Il observe qu’en application de l’article L. 613‑7‑3 du même code, la nouvelle prérogative, que le Conseil d’Etat propose d’insérer dans un nouvel article L. 613‑2‑1 de ce code, sera également applicable aux personnes exerçant l’activité mentionnée au 1° <em>bis</em> de l’article L. 611‑1. Il estime donc que la référence à ce 1° <em>bis</em> prévue par le projet de loi, qui est redondante avec l’article L. 613-7-3, doit être supprimée.</p><p><strong>155.          </strong>Il relève ensuite que le projet de loi prévoit seulement la possibilité pour les agents privés de sécurité de procéder à des inspections visuelles de véhicules, coffre inclus, à l’exclusion de toute fouille et sous la réserve du consentement exprès du conducteur, ce qui constitue une prérogative de portée limitée. Le refus de se soumettre à un tel contrôle a pour seule conséquence que ces agents peuvent refuser au conducteur l’accès au site avec son véhicule, sans préjudice d’un accès sans le véhicule. Il constate qu’est par ailleurs exclue la possibilité de procéder à une telle inspection des véhicules spécialement aménagés à usage d’habitation et effectivement utilisés comme résidence, comme il l’avait suggéré dans son avis précité des 7 et 13 mai 2025.</p><p><strong>156.          </strong>Le Conseil d’Etat relève également que le projet de loi prévoit, comme il l’avait aussi recommandé, que les contrôles ne pourront porter que sur les véhicules dont les conducteurs souhaitent, à quelque titre que ce soit, accéder aux lieux dont les agents privés de sécurité ont la garde et qu’il ne pourra ainsi être procédé à leur inspection visuelle qu’à l’occasion de cet accès, et non de manière permanente.</p><p><strong>157.          </strong>Le Conseil d’Etat considère toutefois que le projet de loi ne circonscrit pas suffisamment son champ d’application aux seuls lieux gardés par les agents privés de sécurité pour lesquels l’inspection visuelle des véhicules souhaitant y accéder est strictement nécessaire à l’accomplissement des missions de surveillance ou de sécurité qui leur sont légalement confiées et, partant, ne procède pas à une conciliation équilibrée entre l’objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public et le droit au respect de la vie privée protégé par l’article 2 de la Déclaration de 1789. C’est pourquoi, il estime nécessaire de préciser les installations et établissements nécessitant que les agents privés de sécurité qui en ont la garde puissent procéder à l’inspection visuelle des véhicules souhaitant y accéder. Il propose de modifier le projet de loi en ce sens en prévoyant, d’une part, que pour les lieux par nature sensibles (établissements et installations qui accueillent un grand événement ou un grand rassemblement mentionné à l’article L. 211‑11‑1 du code de la sécurité intérieure, enceintes mentionnées au I de l’article L. 613‑3 du même code et lieux mentionnés aux articles L. 1332‑1 et L. 1332-2 du code de la défense), les agents qui en ont la garde pourront toujours procéder à l’inspection visuelle des véhicules souhaitant y accéder. D’autre part, en cas de circonstances particulières liées à l’existence de menaces graves pour la sécurité publique, le représentant de l’Etat dans le département ou, à Paris, le préfet de police pourra également autoriser, pour une durée déterminée, les agents à procéder à l’inspection visuelle des véhicules, y compris de leurs coffres, souhaitant accéder aux lieux dont il fixe la liste n’entrant pas dans les catégories précédemment énumérées.</p><p><strong>158.          </strong>Le Conseil d’Etat estime par ailleurs qu’il n’est pas utile que la nouvelle disposition rappelle que les agents doivent suivre une formation préalable pour pouvoir procéder à l’inspection visuelle des véhicules. Il observe en effet qu’une telle mention ne figure pas aux articles L. 613-2 et L. 613-3 du code de la sécurité intérieure définissant les prérogatives actuelles des agents privés de sécurité exerçant l’activité mentionnée au 1° de l’article L. 611‑1 du même code, et y décèle, par suite, un risque d’interprétation erronée <em>a contrario</em> de ces dispositions qu’il estime préférable d’éviter. Il propose donc la suppression de cette mention. Il souligne néanmoins que les agents privés de sécurité devront avoir été spécialement et préalablement formés à cet effet pour pouvoir procéder à des telles inspections et que les dispositions réglementaires du code de la sécurité intérieure et des arrêtés ministériels pris pour leur application, relatives à la formation initiale et continue des agents, devront nécessairement être adaptées à cette fin pour permettre l’application de la nouvelle mesure.</p><p><strong><em>Sur les dispositions relatives à l’expérimentation de l’usage des caméras individuelles par certains agents privés de sécurité</em></strong></p><p><strong>159.          </strong>Le projet de loi propose, à titre expérimental, que certains agents privés de sécurité exerçant des activités de surveillance ou de gardiennage soient autorisés à procéder à l’enregistrement audiovisuel de leurs interventions au moyen de caméras individuelles.</p><p><strong>160.          </strong>Le Conseil d’Etat vérifie que ces dispositions procèdent à une conciliation équilibrée entre, d’une part, les objectifs de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public et de recherche des auteurs d’infractions et, d’autre part, le droit au respect de la vie privée protégé par l’article 2 de la Déclaration de 1789 (Décision du Conseil constitutionnel n° 2021‑817 DC du 20 mai 2021, cons. 104 à 122) et par l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.</p><p><strong>161.          </strong>Il s’assure également qu’elles ne méconnaissent ni les droits de la défense, ni le droit à un procès équitable, garantis par l’article 16 de Déclaration de 1789 (Décision du Conseil constitutionnel n° 2021‑817 DC du 20 mai 2021, cons. 104 à 122) et par l’article 6 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.</p><p><strong>162.          </strong>Le Conseil d’Etat examine enfin ces dispositions au regard de l’article 12 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, dont il découle l’interdiction de déléguer à des personnes privées des compétences de police administrative générale inhérentes à l’exercice de la « <em>force publique</em> » nécessaire à la garantie des droits (Décision du Conseil constitutionnel n° 2011‑625 DC du 10 mars 2011, cons. 18 et 19). Il rappelle que cette exigence ne fait cependant pas obstacle à ce que des prérogatives de portée limitée puissent être exercées par des personnes privées, dans des lieux déterminés relevant de leur compétence, lorsqu’elles sont strictement nécessaires à l’accomplissement des missions de surveillance ou de sécurité qui leur sont légalement confiées et ne fait pas non plus obstacle à ce que ces personnes puissent être associées à la mise en œuvre de telles prérogatives dans l’espace public, à la condition qu’elles soient alors placées sous le contrôle effectif des agents de la force publique (Décision du Conseil constitutionnel n° 2025‑878 DC du 24 avril 2025, cons. 6).</p><p><strong>163.          </strong>Le Conseil d’Etat relève d’abord que les agents privés de sécurité qui bénéficieront de cette nouvelle prérogative sont seulement ceux exerçant une activité mentionnée au 1° de l’article L. 611‑1 du code de la sécurité intérieure, c’est-à-dire les agents exerçant des activités consistant à fournir des services ayant pour objet la surveillance humaine ou la surveillance par des systèmes électroniques de sécurité ou le gardiennage de biens meubles ou immeubles ainsi que la sécurité des personnes se trouvant dans ces immeubles ou dans les véhicules de transport public de personnes. Il observe que l’intention du Gouvernement est de procéder à une expérimentation ciblée et non d’ouvrir à l’ensemble des agents privés de sécurité la possibilité de recourir à l’usage de caméras individuelles. Le projet de loi prévoit à cette fin de renvoyer à un décret en Conseil d’Etat la détermination de celles des activités exercées par les agents privés de sécurité mentionnées au 1° de l’article L. 611‑1 qui entreront dans le champ de l’expérimentation.</p><p><strong>164.          </strong>Le Conseil d’Etat note ensuite que le projet de loi reprend un grand nombre de garanties jugées nécessaires par le Conseil constitutionnel pour des dispositifs similaires. A ce titre, le projet de loi entend prévenir la commission d’agressions contre les agents privés de sécurité et les personnes fréquentant les lieux placés sous leur garde. Il poursuit ainsi l’objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l’ordre public. L’enregistrement, qui n’est pas permanent, ne peut être déclenché que lorsque se produit ou est susceptible de se produire un incident, eu égard aux circonstances ou au comportement des personnes concernées. Est ainsi exclu un usage généralisé et discrétionnaire. Une information générale du public sur l’emploi de ces caméras individuelles est organisée par le Conseil national des activités privées de sécurité et un signal visuel spécifique indique si la caméra enregistre, celle-ci devant être portée de façon apparente par les agents. En outre, si les dispositions contestées prévoient que le déclenchement de l’enregistrement peut ne pas faire l’objet d’une information des personnes enregistrées, elles n’ont réservé cette possibilité qu’au cas où les circonstances de l’incident l’interdisent. Enfin, les agents auxquels les caméras individuelles sont fournies ne peuvent avoir accès directement aux enregistrements auxquels ils procèdent.</p><p><strong>165.          </strong>Le Conseil d’Etat observe que le projet de loi prévoit deux garanties supplémentaires liées au statut des personnes physiques exerçant l’activité mentionnée au 1° de l’article L. 611-1 du code de la sécurité intérieure. D’une part, un registre des agents qui seront autorisés à faire usage de caméras individuelles et des cas dans lesquels ils en ont fait usage devra être tenu à la disposition du Conseil national des activités privées de sécurité pour l’exercice de ses missions de contrôle et disciplinaire à leur égard au titre des articles L. 634‑1 à L. 634‑15 du code de la sécurité intérieure. D’autre part, les agents autorisés à porter des caméras individuelles devront avoir été spécialement et préalablement formés à cet effet, selon des modalités qui seront fixées par un arrêté du ministre de l’intérieur.</p><p><strong>166.          </strong>Le Conseil d’Etat relève également que les enregistrements, qui constituent des traitements de données à caractère personnel, seront soumis à la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, sous le contrôle de la Commission nationale de l’informatique et des libertés. De plus, les modalités d’utilisation des données collectées seront précisées par le décret en Conseil d’Etat pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés auquel le projet de loi renvoie, notamment les mesures techniques mises en œuvre pour garantir la sécurité des enregistrements et assurer la traçabilité des accès aux images.</p><p><strong>167.          </strong>Le Conseil d’Etat rappelle enfin que les personnes exerçant l’activité mentionnée au 1° de l’article L. 611‑1 du code de la sécurité intérieure ne peuvent légalement exercer leurs fonctions que dans la limite des bâtiments, lieux et périmètres mentionnés au premier alinéa de l’article L. 613‑1 du même code, ou sur la voie publique dans le cas prévu à titre exceptionnel au second alinéa du même article. Il estime dès lors que la mention du projet de loi selon laquelle l’enregistrement peut avoir lieu aux « <em>abords immédiats</em> » des bâtiments et installations dont elles ont la garde, alors que l’article L. 613-1 ne prévoit pas une telle possibilité, ne peut être maintenue.</p><p><strong>168.          </strong>Son champ d’application ainsi précisé, et sous le bénéfice de modifications rédactionnelles qui s’expliquent d’elles-mêmes, le Conseil d’Etat estime que la disposition ne se heurte à aucun obstacle d’ordre constitutionnel ou conventionnel.</p><p><strong><em>Sur les dispositions modifiant les conditions d’utilisation de la vidéosurveillance dans les cellules de garde à vue et de rétention douanière</em></strong></p><p><strong>169.          </strong>Le projet de loi vise à modifier les dispositions des articles du titre V <em>bis</em> du Livre II du code de la sécurité intérieure qui régissent les conditions du placement sous vidéosurveillance des cellules de garde à vue et de retenue douanière pour supprimer l’obligation, prévue à l’article L. 256-1 du code, de procéder à l’enregistrement des images captées au cours de la vidéosurveillance en raison des difficultés de mise en œuvre opérationnelle auxquelles se heurtent aujourd’hui les services et qui conduisent de fait à rendre très largement inapplicable la possibilité de recourir à ce dispositif de surveillance, auquel il peut être recouru lorsqu’ il existe des raisons sérieuses de penser que la personne placée en garde à vue ou en retenue douanière pourrait tenter de s’évader ou représenter une menace pour elle-même ou pour autrui .</p><p><strong>170.          </strong>Le Conseil d’Etat rappelle que les dispositions applicables au traitement des images des personnes placées en cellule de garde à vue ou de retenue douanière relèvent du champ d’application de l’article 1er de la directive (UE) 2016/680 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016, transposée au titre III de la loi n° 78 17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, qui, aux termes de l’article 87 de cette loi, porte sur le traitement de données à caractère personnel « <em>à des fins de prévention et de détection des infractions pénales, d'enquêtes et de poursuites en la matière, ou d'exécution de sanctions pénales, y compris la protection contre les menaces pour la sécurité publique et la prévention de telles menaces</em> ». En outre, le règlement (UE) 2016/679 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données s’applique là où la directive précédemment citée ne régit pas les traitements considérés.</p><p><strong>171.          </strong>Le Conseil d’Etat rappelle que, dans sa décision n° 2021-835 DC du 21 janvier 2022, le Conseil constitutionnel a jugé qu’en permettant de placer sous vidéosurveillance une personne placée en garde à vue ou en retenue douanière pour prévenir les risques d'évasion et les menaces qu'elle pourrait présenter pour elle-même ou pour autrui, le législateur a poursuivi l'objectif de valeur constitutionnelle de prévention des atteintes à l'ordre public, mentionnées</p><p><strong>172.          </strong>Le Conseil d’Etat estime qu’au regard de la seule finalité de prévention des atteintes à la personne détenue par suicide ou violence en garde à vue ou retenue douanière aujourd’hui assignée à ce traitement de données, ni les exigences constitutionnelles ou conventionnelles, de manière générale, ni le texte du règlement (UE) 2016/679 et de la directive (UE) 2016/680 n’exigent que des données traitées soient par ailleurs enregistrées. Il estime que la mesure envisagée, qui limite l’usage de la vidéosurveillance au seul visionnage en temps réel des images captée, ne se heurte à aucun obstacle d’ordre constitutionnel ou conventionnel.</p><p><strong><em>Sur les dispositions n’appelant pas d’observation du Conseil d’Etat</em></strong></p><p><strong>173.          </strong>Le projet de loi comporte d’autres dispositions qui ont pour objet notamment :</p><p>- de créer de peines pour non-respect du dessaisissement, d’aggraver le quantum des peines applicables au port et au transport d’explosifs et de produits pyrotechniques, d’étendre le champ du régime de signalement des articles pyrotechniques et d’étendre la procédure à juge unique à des infractions déterminées ;</p><p>- d’étendre la possibilité à tous les procureurs de la République, aujourd’hui réservée au procureur de la République anti-criminalité organisée et aux procureurs affectés dans des tribunaux où sont installés des juridictions interrégionales spécialisées, de leur propre initiative ou à la demande des services de renseignement, de communiquer à ces derniers des informations couvertes par le secret de l’enquête ou de l’information, en application de l’article 706-105-1 du code de procédure pénale ;</p><p>- de supprimer la limitation de durée de conservation de la qualité d’officier de police judiciaire applicable aux réservistes de la police et de la gendarmerie nationales et de confier de nouvelles prérogatives aux agents de police judiciaire, en leur permettant de réaliser des constatations en matière criminelle flagrante et d’exécuter des actes demandés par des parquets hors ressort, et à certains agents de police judiciaire adjoints, auxquels sera confiée la possibilité de recueillir des plaintes et de réaliser des auditions ;</p><p>- de transférer la charge de la domiciliation procédurale des victimes et témoins des commissariats de police et brigades de gendarmerie à des structures dont la liste sera déterminée par décret.</p><p>Ces dispositions n’appellent pas d’observations particulières de la part du Conseil d’Etat, sous réserve de précisions et d’améliorations de rédaction qu’il suggère au Gouvernement de retenir.</p><p><em>Cet avis a été délibéré par l’assemblée générale du Conseil d’Etat dans sa séance du jeudi 19 mars 2026.</em></p></div>